周其仁詳解深圳處理“違法用地”經驗 返 回

  周其仁詳解深圳處理“違法用地”經驗

                                                                            20140729  財新網

        2012年,醞釀多年之后,深圳拉開新一輪土改序幕。這一輪土改著眼于盤活存量土地,深圳也由此成為全國首個系統性提出“違法用地”“違法建筑”解決方案的城市,突破性地出臺了允許原集體經濟組織實際控制的工業用地上市、分類處理歷史遺留違法建筑、讓一些符合條件的違法建筑轉正等政策,具有全國性借鑒意義。

  北京大學國家發展研究院教授周其仁帶領北京大學國家發展研究院綜合課題組,參與了深圳相關問題的研究。他們的研究成果被深圳部分采納。這份名為《更新城市的市場之門——深圳市化解土地房屋歷史遺留問題的經驗研究》的課題報告發表在《國際經濟評論》2014年第三期。周其仁726日亦在北京大學國家發展研究院“CMRC中國經濟觀察”第38次季度報告會上公開披露了這份報告,并總結稱,應以“盡可能把絕大多數人的經濟活動納入合法框架”為思路,尋找利益平衡機制,推進改革。

  鐵腕拆違行不通

  有意見認為,只有對“違法建筑”施以鐵腕、全面圍剿,才能宣示政府維護土地國有的堅強決心,才能對違法行為產生可置信的威懾,徹底截斷多少年剪不斷、理還亂的“違建流”。但課題組認為,“這個意見很痛快,但它可能高估了鐵腕拆違所能達到的極限,低估了潛在的風險”,其社會和政治風險、拆遷成本都無法負荷。并且,這些“違法建筑”在事實上承載著大量人口和經濟活動,“對全部‘違法建筑’實施全面拆除之后,難以想象深圳還能維系正常的運轉。”這種意見并不現實。

  深圳的“合法外土地”和“違法建筑”規模龐大,幾乎占據半壁江山。作為中國最早改革開放的城市,深圳農民早就開始自發城市化,將土地、房屋租給外來人。1992年、2004年兩次“轉地”,更擴大了“合法外”規模。

  為加強對土地控制等,深圳分別在1992年對關內土地進行“統征”以及在2004年對關外土地進行“統轉”,以實現深圳土地全部國有化。不過,由于深圳地價顯現,2004年的“統轉”遭到集體經濟組織很大抵制。報告寫道,“原村民及其基層組織不難估算政府給付的補償與日后土地升值之間的巨大落差。于是,原村民及其基層社區組織紛紛抵制‘統轉’,并在自己實際可以控制的土地上‘種房保地’,形成‘違建’和‘搶建’高潮”。這些土地仍由“城中村”經營,深圳政府委婉稱呼其為“合法外用地”。

  根據2010年深圳完成的農村城市化歷史遺留問題違法建筑信息普查統計結果顯示,全市農村城市化歷史遺留違法建筑普查總量為35.7萬棟,建筑面積為3.92億平方米,用地面積131平方千米。深圳市建筑物普查和住房調查則顯示,至2008年,城中村私房1.7億平方米,達住房總面積的42%

  課題組認為,這形成一個麻煩的局面:盡管政府擁有名義上的土地所有權,但在實際中卻難以行使;原村民雖然在事實上享有著使用、收益、轉讓等諸項權益,但不能堂堂正正地從事合法的開發與再開發,常常因此錯失市場機會。盡管“違法建筑”可以避稅,但這點“好處”似乎也難抵時時遭受“查違”、“拆違”的巨大風險。這就使深圳原本就很緊張的土地資源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市場難作為”的困境,深圳市政府、原村民集體,乃至整個市場都不是贏家。

  “事實上,我們也不相信有誰真的傾向如此冒險的政策。”但課題組認為,把“拆違”擴大到超越其合理極限的現實危險還是存在的。為此,有必要主動抑制操之過急的情緒,特別要防止脫離實際的激進傾向在決策層蔓延。

  尋找利益平衡機制

  課題組在調查中發現,深圳在長期應對“合法外土地”和“違法建筑”管理中,已經積累了許多成功經驗。這些經驗中都體現了一個基本的政策思想,即“盡可能把絕大多數人的經濟活動納入合法框架”。

  比如,對沒有合法產權的房屋實行“備案制”,納入租賃市場的有效管理;對于租賃“違建”的工商戶,在相關部門出具同意在該場所從事經營活動的證明后,允許經營者辦理工商登記;在“三舊改造”中,允許在申報立項時包含30%的“合法外土地”;在城市更新時提出“20-15”準則,對更新項目“合法外”用地實行二八分成,當項目申請方同意把20%的“合法外”土地無償交給政府后,這部分土地就獲得了參與城市更新的資格。然后,從余下可開發的土地中,再拿出15%來作為公共設施的配套用地。如此,政府就不再計較“合法非法”,全部項目用地都進入城市更新,并在更新后全部可以合法頒證。課題組認為,這“20%”相當于一種“確權稅”,非常具有參考意義,其稅率可以通過一定權威程序加以調整,適應多種多樣的實際情況。

  課題組建議,對“合法外用地”“違法建筑”的確權可以采用這種思路分步、分類進行,先易后難。先設定人均占地和建筑面積的基本標準,在此標準內普遍受理登記,免補地價,一律辦法商品房產權證;對于確權限額內但超過合理限度的物業,收取“累進確權稅”后確權;對于超過確權限額的部分,從策略考慮“暫不受理”,待確權有了進展,在專項調查基礎上,再制定政策。

  周其仁認為,這種利益平衡機制對于解決目前土地、房屋領域的矛盾至關重要。應該在各地實踐中耐心地尋找、觀察,然后把它升格為正規的法律政策。

  實際上,深圳正式制定的方案,基本體現了這種思路。比如,在原集體經濟組織控制的工業用地出讓時,設置了和政府五五分成或者三七分成、原集體經濟組織繼受單位再持有不超過總建筑面積20%物業的收益分成方式。

  在對住宅類“違法建筑”確權時,深圳目前僅對原村民或原農村集體經濟組織或者其繼受單位所建房屋開啟轉正之門。對原村民所建符合“一戶一棟”原則的違法建筑,免繳地價,總建筑面積未超過480平方米的部分免予處罰,超過面積部分設置了階梯式罰款。對于原村民違反“一戶一棟”原則所建違法建筑的多棟部分,則最多確認兩棟,并設置不同的“確權稅”。

  課題組希望能繼續觀察深圳實踐,評估其實施效果。他們認為,以“盡可能把絕大多數人的活動納入合法框架”為出發點,從行得通的實踐經驗中提煉政策元素,就可以打開更新城市的市場之門,走出以市場機制配置城市空間資源的新路。

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