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                                             “盡最大可能把多數人的經濟活動納入合法框架”

                                                                         南方周末  201481

        深圳未來的城市發展,重點在存量土地的再開發。粗略統計,深圳市全部現存土地和房屋中,合法的合法外或違法的,幾乎各占一半。這些法外世界里的土地與建筑,嚴重阻礙了土地和空間資源的再開發和再利用,成為深圳爭當未來城市增長極非掙脫不可的鎖鏈。

        本報告梳理深圳土地問題現狀,厘清歷史遺留問題的根源,分析再開發面臨的約束和困難,并為尋找解決問題的突破口提出建議。

        解決深圳土地方面的歷史遺留問題,既不能急,也不能拖,而只能從深圳自己的實際經驗中提煉正確的政策元素,找尋解決難題的有效途徑。

       (一)急不得也拖不得

        首先是其社會和政治的風險。再者是其高昂的拆遷成本。最后,深圳的違法建筑在事實上承載著大量人口和經濟活動。對全部違法建筑實施全面拆除之后,難以想象深圳還能維系正常的運轉。因此,全面拆除違法建筑、立即消除全部違建,絕對不是一個現實的選項。事實上,我們也不相信有誰真的傾向如此冒險的政策。但是,把拆違擴大到超越其合理極限的現實危險還是存在的。為此,有必要主動抑制操之過急的情緒,特別要防止脫離實際的激進傾向在決策層蔓延。而拖延不僅不能化解深圳的歷史遺留問題,還會增加以后解決的難度。

        深圳國土面積不大,市域邊界無法擴張,城市開發程度較高,可用建設空地已經很少。惟有形成統一的、運作良好的、交易成本較低的土地和空間市場,才能吸引多種稀缺戰略資源的流入、重組和集聚,為容納未來5萬億、10萬億的經濟總量提供城市空間支持。顯然,法內世界法外世界旗鼓相當的新二元結構嚴重妨礙著深圳實現上述戰略目標。

        (二)從行得通的經驗里提煉政策元素

         既急不得,也拖不得,那就只有在可行經驗中提煉對策。已經成熟的做法包括:將一部分違建房納入租賃市場管理;登記違建場地上的工商戶;把消防鑒定與土地權屬分開來處理,重點監管消防,而不管用地性質。以上經驗的共性是從實際出發、區別對待、盡最大可能把那些對他人與公眾無害的經濟活動納入合法化的空間。

        (三)突破口:城市更新

         如果說以上辦法還是間接應對合法外土地違法建筑,那么城市更新則是深圳找到的綜合解決歷史遺留問題的一個政策突破口。200912月,深圳市出臺了《深圳市城市更新辦法》。其主要做法是,引進市場開發主體,對項目地塊上的全部物業重新規劃、實施二次開發。其中,凡需要拆遷的,由開發商承諾對原業主賠償,雙方達成協議后,政府再以協議出讓國有土地的形式,將項目用地轉讓給開發商。此項政策受到了廣泛的歡迎。截至201210月,納入城市更新計劃的項目共342項,總占地面積為30平方千米。囿于思維慣性,最初的城市更新政策要求項目用地必須全部合法。但是,由于合法土地數量不多,且與合法外土地插花交織,導致城市更新項目的推進十分緩慢。針對這個困局,相關部門主動松動立項規定,先是規定在申報立項時允許合法土地占70%,合法外土地占30%”,等到項目完成時,再達到全部土地合法。深圳又進一步提出“20-15”準則,形成了擴大城市更新范圍的新思路。當項目申請方同意把20%合法外土地無償交給政府后,這部分土地就獲得了參與城市更新的資格。然后,從余下可開發的土地中,再拿出15%來作為公共設施的配套用地。新政策規定,只要滿足了“20-15”準則,政府就不再計較合法非法,全部項目用地都進入城市更新,并在更新后全部可以合法頒證。

         這一系列政策的含義,就是繳付一定的代價,合法外的土地和建筑就經由城市更新轉為合法,并在合法權益的基礎上再開發和再利用。更重要的是,政府不再把全部土地先集中到自己手里,再出讓給市場。政府只要確保項目開發的公共用地,對土地確權設置必要的門檻條件,保障過程的社會公正,就可以把其余的事務交給市場,讓相關各方按契約原則進行交易。政府適時轉變職能,更集中于確保公共與配套設施的提供,就突破了唯有國有化,才能市場化模式,對深圳以至全國城市土地制度的變革具有實質的開拓意義。

        以上經驗,體現了一個基本的政策思想,這就是盡最大可能把大多數人的經濟活動納入合法框架。以此為出發點,從行之有效、做得通也說得通的實踐中提煉出正確的政策元素,就能夠形成新一輪土改的可行思路。把最大多數的原村民和基層組織爭取到合法框架里來,發育城市建設與更新的統一市場。驟眼看去,歷史留給深圳的包袱非常沉重,令人望而生畏。但是,正因為包袱沉重,才必須對歷史遺留問題采取分解策略。只要恰當地分解問題,選擇合適的政策工具,歷史包袱再沉重,也有望分步解決。

       (一)放寬準入,進一步擴大城市更新的范圍

        第一,建議進一步降低合法外土地違建進入城市更新的門檻。在原則上,即使更高比例的法外土地和違建,只要同意繳納確權稅,就可以考慮納入城市更新立項。確權稅稅率,可通過一定的權威程序加以確定和調整,以適應多種多樣的實際情況,譬如由單一的不變比例(20%),完善為隨合法外用地比例增加而累進的多級確權稅率

        第二,拓展城市更新內涵,覆蓋更多類別的存量資產。從深圳的實際情況看,特別要把現存工業用地和廠房的利用、改造、更新,放到突出的地位。建議松動對工業用地存量資源的價格與用途管制,允許原集體經濟組織的存量工業地產入市;對于其中的合法外土地違建,可參照確權稅的思路處理。

相關新政策已在20131月出臺,允許原農村集體將其實際占有的、符合規劃的合法外工業用地使用權公開掛牌出讓。當年年底,深圳市首宗由原農村集體實際占有的工業用地成功掛牌出讓(鳳凰社區)。

        這一案例的現實意義在于:現存土地權益關系得到更新,原農村集體實際占有和控制的合法外用地,重新被納入合法利用的軌道,為產業發展提供新的空間。同時,政府職能從包辦城市土地供給,轉變為以分成土地出讓收益確保城市公共設施的供給,誘導新的市場主體對城市發展的潛在機會作出更為積極的反應。

       (二)走立體城市之路,利用市場機制配置城市的空中和地下資源

        由于改革開放以來超常的高速發展,深圳已沒有水平擴張的機會,未來只能從更合理提升立體城市的密度里尋找進一步發展的空間。為此,深圳理應比其他城市更主動地探索城市立體空間配置的體制和機制。

        我們建議在增加規劃的程序合理性和權威性的基礎上,探索利用市場機制配置容積率的可能。例如,在深圳2012版容積率規劃的基礎上,在原則上容許低于法定容積率的樓宇所有者,將自己不用的容積率,集中到一個公開交易的市場里由需求方競價購買。就是說,經由自愿交易為增量容積率定價,然后按出價高者得的市場準則,配置該稀缺資源。

       (三)分區、分步推進確權

        建議以本次土地改革為契機,分區、分步推行確權,先易后難逐步推進,謀求積小勝為大勝。分區的辦法,既可按習慣劃出確權的試點區,以及試點取得經驗后的推廣區,也可先制定確權試點的政策,鼓勵各行政區主動申報。試點區不可過小,且優先考慮選擇確權能夠帶來較大的市場前景的區域。譬如,可以考慮在前海四周選擇若干社區作為第一批確權的試點。

        分步就是針對實際情況,區別對待,先易后難,爭取最多數原村民和原集體經濟組織的接受、理解、同情和支持。

        第一步,應當根據以往處理合法外用地的歷次文件規定,設立一個人均占地和建筑面積的基本標準。凡在此標準之內的各類用地、住宅和工商建筑,應普遍受理登記。受理后,按公布的政策規范確權,免補地價、免交手續費,一律頒發商品房產權證,作為確權的第一推動。

        得到確立的產權,是村民私有的房產所有權,以及連帶所占用的國有土地的私人使用權,并按通行的地隨房走原則,擁有房地產整體可轉讓、可抵押或質押的產權權能。

        第二步,對超過合理限度的物業,收取累進確權稅后確權。同樣根據以往處理合法外用地的歷次文件規定,設立一個人均占地和建筑面積的上限。凡在基本標準之上,但在上限額度以內的房屋和土地,通過繳納累進確權稅完成確權。

        第三步,對超過確權限額的部分,從策略角度考慮先宣布暫不受理,待確權有了進展,再在專項調查的基礎上,擇機制定包括高額罰款、局部拆除、平價征用在內的多種政策,堅決壓縮超額違建的收益空間。

        上述三步,體現了承認合法權益、酌情處置輕度違法,集中處罰重度違法的原則,意在把最大多數的原村民和基層組織爭取到合法框架里來,然后在一元制度的框架內,發育城市建設與更新的統一市場。

       “統征統轉完成了土地的全盤國有,終結了原先國有土地和農村集體用地并存的二元格局。卻造成了對下的麻煩和緊張,并由此悄然形成了一個新的二元結構。

        1987年深圳土地的第一拍,打開了工業化、城市化的土地之門。1992年鄧小平南方談話之后,深圳的增長速度更加迅猛,平均每年新增建成區面積35平方千米,相當于東部一個中等縣級市的市區面積。如此高速發展的勢頭,依賴大量新增建設用地,勢必受到國家土地管制政策逐年收緊的限制和掣肘。

        在此背景下,深圳市政府在1992年出臺了《關于深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》,對原特區內農村土地實行統征,即把特區內全部農村土地轉為城市國有土地。2004年,深圳市又對特區外實施統轉,把全部關外農民轉為城鎮居民,以此實現深圳市全域的土地國有化。

        事后看,統征統轉除了謀求國有土地增量的相關收益外,更重要的是謀求消減國家土地管制對城市發展的束縛。在體制上,統征統轉完成了土地的全盤國有,終結了原先國有土地和農村集體用地并存的二元格局。

        始料不及的是,統征統轉卻造成了對下的麻煩和緊張,并由此悄然形成了一個新的二元結構。特別是2004年的統轉,在補償方面沿用1992統征的標準,但事隔十二年,深圳的地價早已翻番,而關外的原村民對土地升值也已經形成早先難以比擬的強預期。面對統轉,原村民及其基層組織不難估算政府給付的補償與日后土地升值之間的巨大落差。于是,原村民及其基層社區組織紛紛抵制統轉,并在自己實際可以控制的土地上種房保地,形成違建搶建高潮。

        根據2010年深圳完成的農村城市化歷史遺留問題違法建筑信息普查統計結果顯示,全市農村城市化歷史遺留違法建筑普查總量為35.7萬棟,建筑面積為3.92億平方米,用地面積131平方千米。如此規模的合法外土地違法建筑,在中國特大城市里頗為罕見。

        更為嚴峻的是,生活在違法建筑里的外來人口高達七百多萬,約占全市總人口的一半。這一數量龐大的群體參與著深圳的建設,事實上也對深圳發展做出了不可抹殺的貢獻。他們與原村民一道,構造了一個非正規深圳。在非正規深圳原農村集體經濟組織繼受單位里,也有黨組織、行政機構及合法的經濟組織(社區股份公司),并實際擔負著對深圳市半數人口的公共服務與社會治理。任何一屆深圳政府在處理合法外土地違法建筑問題時,都不能忽視這種非正規活動的組織特征。

        結果,經過兩次推進,深圳全域土地在名義上已經全部國有,消除了在其他城市尚存的城鄉土地二元所有制;但在全盤國有土地之內,深圳又生成了一個法內世界法外世界旗鼓相當并密切交織的新的二元結構。

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