《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》解讀 返 回
   20151011日,國務院辦公廳印發了《關于推進海綿城市建設的指導意見》(國辦發〔201575號,以下簡稱《指導意見》),對于海綿城市建設的要求、原則等提出了明確的要求,在強調城市人民政府是海綿城市建設的責任主體的同時,確定了“住房城鄉建設部要會同有關部門督促指導各地做好海綿城市建設工作”的牽頭職責。

  一、背景和目的

  所謂海綿城市,就是充分發揮原始地形地貌對降雨的積存作用,充分發揮自然下墊面和生態本底對雨水的滲透作用,充分發揮植被、土壤、濕地等對水質的自然凈化作用,使城市像“海綿”一樣,對雨水具有吸收和釋放功能,能夠彈性地適應環境變化和應對自然災害。在城市開發建設中,加強規劃建設管控,通過源頭減排、過程控制、系統治理,采取屋頂綠化、透水鋪裝、下凹式綠地、雨水收集利用設施等措施,使建筑與小區、道路與廣場、公園和綠地、水系等具備對雨水的吸納、蓄滯和緩釋作用,有效控制雨水徑流,使老百姓切實感受到“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的實效。

  黨中央、國務院高度重視海綿城市建設。習近平總書記強調,要建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。我國正處在城鎮化快速發展時期,城市建設取得顯著成就,同時也存在開發強度高、硬質鋪裝多等問題。特別是建筑屋面、道路、地面等設施建設導致下墊面過度硬化,改變了城市原有自然生態本底和水文特征,70%以上的降雨形成徑流被排放,城市“大雨必澇、雨后即旱”,帶來水生態惡化、水資源緊缺、水環境污染、水安全缺乏保障等問題,嚴重影響群眾生產生活和城市有序運行。發達國家在城鎮化過程中,也曾出現過類似情況,這些國家及時調整城市規劃建設理念,通過實施低影響開發模式、可持續排水管理、水敏感城市設計等理念和措施,合理控制雨水徑流,有效解決了上述問題。

  為加快推進海綿城市建設,修復城市水生態、涵養水資源,增強城市防澇能力,擴大公共產品有效投資,提高新型城鎮化質量,促進人與自然和諧發展。國務院出臺了《指導意見》。

  二、主要內容

  《指導意見》規定了五方面的內容,包括“總體要求、加強規劃引領、統籌有序建設、完善支持政策、抓好組織落實”,同時也明確了海綿城市是一種城市發展方式。

  (一)總體要求

  1、工作目標

  《指導意見》明確通過海綿城市建設,綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施,最大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響,將70%的降雨就地消納和利用。到2020年,城市建成區20%以上的面積達到目標要求;到2030年,城市建成區80%以上的面積達到目標要求。

  2、基本原則

  堅持生態為本、自然循環。充分發揮山水林田湖等原始地形地貌對降雨的積存作用,充分發揮植被、土壤等自然下墊面對雨水的滲透作用,充分發揮濕地、水體等對水質的自然凈化作用,努力實現城市水體的自然循環。

  堅持規劃引領、統籌推進。因地制宜確定海綿城市建設目標和具體指標,科學編制和嚴格實施相關規劃,完善技術標準規范。統籌發揮自然生態功能和人工干預功能,實施源頭減排、過程控制、系統治理,切實提高城市排水、防澇、防洪和防災減災能力。

  堅持政府引導、社會參與。發揮市場配置資源的決定性作用和政府的調控引導作用,加大政策支持力度,營造良好發展環境。積極推廣政府和社會資本合作(PPP)、特許經營等模式,吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設。

  (二)有效措施

  城市內澇的形成是多方面的,簡單地講,就是水排得慢,沒有盡快把它排走,形成了積水,大了就是內澇。單純靠地下管網把雨水排走的方式來解決內澇,是不可持續的,為此,他們轉變城市發展理念和建設方式,采取地上和地下相結合、生態措施和人工措施相結合的方式。因此,海綿城市的核心就是合理地控制降在我們城市下墊面上的雨水徑流,使雨水就地消納和吸收利用。

  1、“滲”。由于我們城市下墊面過硬,到處都是水泥,改變了原有自然生態本底和水文特征,因此,要加強自然的滲透,通過土壤來滲透雨水,這同時也是一種吸納雨水的過程。它的好處,可以避免地表徑流,減少從水泥地面、路面匯集到管網里雨水,可以涵養了地下水,補充地下水的不足,能通過土壤凈化水質,還可以改善城市微氣候。從國外的經驗看,土壤有一定的含水量后,白天可以適當蒸發,能夠調節微氣候。所以第一個措施是“滲”,把滲透放在第一位。

  2、“蓄”。就是把雨水留下來,要尊重自然的地形地貌,使降雨得到自然散落,原來到湖里的還去湖里,原來到溝渠里的還去溝渠。現在人工建設破壞了自然地形地貌后,降雨就只能匯集到一起,形成積水。所以要把降雨蓄起來,蓄也是為了利用,也是為了調蓄和錯峰,防止短時間內匯集水到一個地方,防范內澇。

  3、“滯”。主要作用是延緩短時間內形成的雨水徑流量。比如說,通過微地形調節,讓雨水慢慢地匯集到一個地方,用時間換空間。城市內的降雨,是按分鐘計、按小時計的,這跟大江大河不一樣。城市內歷時短的強降雨,對下墊面產生沖擊,形成快速徑流,積水攢起來就導致了內澇。因此,“滯”非常重要,可以延緩形成徑流的高峰。

  4、“凈”。通過土壤的滲透,通過植被、綠地系統、水體等,都能對水質產生凈化作用。大城市里的初雨,通常雨水中會混雜了塵土,特別是霧霾嚴重的城市,雨過天晴后,地上都是泥巴點。而臟的水排到大江大河里、排到自然水體里,會產生污染。因此,應該把這些雨水蓄起來,經過凈化處理,然后再回用到城市中。

  5、“用”。盡可能利用天上給我們降下來的雨,不管是豐水地區還是缺水地區,都應該加強雨水資源的利用。比如停車場上面下的雨,我們傳統的方式是快排,那么,可不可以進行收集凈化以后,直接用于洗車,當然是可以的。我們現在澆花澆樹要用自來水,既消耗能源、又消耗水資源。我們應該通過滲透涵養,通過蓄把水留在原地,再通過凈化把水用在原地。

  6、“排”,有些城市降雨多,雨水滲透力有限,雨水可用之處也是有限的,因此導致了內澇。這就必須要采取人工措施,把它排掉。

  通過人工和自然的結合、生態措施和工程措施的結合、地上和地下的結合,可以解決城市內澇問題,還可以解決水體黑臭的問題,還可以調節微氣候、改善水生態等等。因此,海綿城市建設不是一個單純的目標,而是一個綜合的目標,是城市發展理念和建設方式的轉型。

  (三)加強規劃引領

  1、《指導意見》明確要科學編制規劃。編制相關專項規劃時,要將雨水年徑流總量控制率作為其剛性控制指標。

  《指導意見》強調,劃定城市藍線時,要充分考慮自然生態空間格局。建立區域雨水排放管理制度,明確區域排放總量,不得違規超排。這是海綿城市理念在城市規劃、開發、建設及標準規范制定等各環節中的體現及要求。其中,“建立區域雨水排放管理制度”的提出,明確了對于雨水排放的管理不再放任自流,特別是在城市區域規劃中必須充分考慮。由此可以推斷,一旦寫入規劃,違規超排雨水恐將面臨相應處罰。

  2、嚴格實施規劃。將建筑與小區雨水收集利用、可滲透面積、藍線劃定與保護等海綿城市建設要求作為城市規劃許可和項目建設的前置條件,保持雨水徑流特征在城市開發建設前后大體一致。在建設工程施工圖審查、施工許可等環節,要將海綿城市相關工程措施作為重點審查內容;工程竣工驗收報告中,應當寫明海綿城市相關工程措施的落實情況,提交備案機關。

  3、完善標準規范。抓緊修訂完善與海綿城市建設相關的標準規范,突出海綿城市建設的關鍵性內容和技術性要求。要結合海綿城市建設的目標和要求編制相關工程建設標準圖集和技術導則,指導海綿城市建設。

  (四)統籌有序建設

  1、《指導意見》明確,要有序建設,必須穩中求進。從2015年起,全國各城市新區、各類園區、成片開發區要全面落實海綿城市建設要求。老城區要逐步實現小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解。各地要建立海綿城市建設工程項目儲備制度,編制項目滾動規劃和年度建設計劃,避免大拆大建。結合《指導意見》的工作目標,穩中求進,因此“編制項目滾動規劃和年度建設計劃”則顯得非常有必要。

  2、自建國以來,我們的城市建設思路和標準多沿用前蘇聯的套路,性價比高,但抵御極端天氣的能力較差。隨著城市人口的不斷增加,這一矛盾日益突出。《指導意見》提出,推進海綿型道路與廣場建設,改變雨水快排、直排的傳統做法,增強道路綠化帶對雨水的消納功能,在非機動車道、人行道、停車場、廣場等擴大使用透水鋪裝,推行道路與廣場雨水的收集、凈化和利用,減輕對市政排水系統的壓力。此次由國務院明確改變傳統雨水快排、直排的做法,以小見大,對于城市建設理念的更新進步,具有劃時代的意義。

  3、加強對城市坑塘、河湖、濕地等水體自然形態的保護和恢復,禁止填湖造地、截彎取直、河道硬化等破壞水生態環境的建設行為。《指導意見》確定了通過綠地、濕地等現有城市海綿體消納雨水的方針,因此,破壞水生態環境的建設行為則為禁止之列。

  (五)完善支持政策

  《指導意見》要求,區別海綿城市建設項目的經營性與非經營性屬性,建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機制,采取明晰經營性收益權、政府購買服務、財政補貼等多種形式,鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理。各有關方面要將海綿城市建設作為重點支持的民生工程,充分發揮開發性、政策性金融作用,鼓勵相關金融機構積極加大對海綿城市建設的信貸支持力度。在“政府與社會資本風險分擔,收益共享”的合作機制下如何吸引社會資本參與,需要考量城市管理者的智慧。

  (六)組織落實

  《指導意見》強調,城市人民政府是海綿城市建設的責任主體。住房城鄉建設部要會同有關部門督促指導各地做好海綿城市建設工作,繼續抓好海綿城市建設試點,盡快形成一批可推廣、可復制的示范項目,經驗成熟后及時總結宣傳、有效推開;發展改革委要加大專項建設基金對海綿城市建設的支持力度;財政部要積極推進PPP模式,并對海綿城市建設給予必要資金支持;水利部要加強對海綿城市建設中水利工作的指導和監督。總的來說,就是增強海綿城市建設的整體性和系統性,做到“規劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網”。

  三、意義和影響

  海綿城市就是能夠像海綿一樣吸水的城市。這樣的城市,能夠最大程度地留住雨水。具體來說,就是在城市小區里布置若干地塊,用吸水材料建設,作為海綿體,平時是市民的休閑公園,暴雨的時候就作為蓄水的地方。無論是泥地、草地還是樹林、湖泊,都能吸收大量雨水。這樣,可以把水消化在本地,避免匯集到一起形成洪水。當大量的雨水都被海綿體吸收之后,城市的積水也就無從談起。那些被海綿體充分吸收的雨水還可以再次利用,如澆花、洗車等,在一定程度上可以緩解水資源緊張局面。

  構建海綿城市的經濟效益不可小覷。海綿城市建設非常注重對天然水系的保護利用,大大減少了建設排水管道和鋼筋混凝土水池的工程量。調蓄設施又往往與城市既有的綠地、園林、景觀水體相結合,“凈增成本”比較低,還能大幅減少水環境污染治理費用,降低城市內澇造成的巨額損失。對于老舊城區占比較大的特大型城市,相對新城區,老舊城區確實面臨空間條件有限、改造難度大等問題。但相比建設大型地下調蓄池、大規模改造雨水管線等方案,多添置一些“海綿體”反而更具可行性。設計建設過程中,既有的老舊建筑可通過雨水管斷接技術,利用社區內部的花壇、綠地等空間布置雨水花園、下沉式綠地;市政道路可結合道路綠化帶、樹池等綠化空間布置生態樹池、植草溝等低影響開發設施;也可將老舊社區雨水管線接入周邊公園、水體、集中綠地。

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