新加坡住房保障制度概覽 返 回

 

一、新加坡住房市場概況

新加坡共和國地處馬來半島,國土面積為682.7平方公里,常住人口超過400萬。根據2006年的美元兌換率,2006年新加坡的國內生產總值達1330億美元,按照440萬人口計算,人均GDP30200美元。

新加坡實施公共住房制度,實行獨特的“居者有其屋”的住房政策,政府大力發展公共組屋,成功地解決了居民的住房問題,新加坡因此也被聯合國評為最適合人類居住的國家之一。從居住水平看,新加坡的人均居住面積在20世紀90年代初就已達到21平方米以上,平均每套住房約居住3人。從1960年至2005年底,新加坡共建造組屋97.3萬套,85%的公民住進了政府組屋。其中,93%的居民擁有組屋的產權,7%的低收入家庭向政府廉價租賃組屋;另外15%的高收入家庭在市場上購買商品房。

在過去的近40余年中,新加坡的住房在分配上經歷了由廉租屋(租賃組屋)向廉價屋(購買組屋)的過渡;在套型上經歷了由一房式、二房式,向三房式、四房式甚至五房式(在新加坡廳也算一室)的過渡;在建筑上經歷了由多層向高層的過渡。目前,新加坡廉租屋的比重將逐步下降,在保障政府組屋的套數和總面積供應的同時,滿足中、高等收入居民需要別墅型的公寓比重在不斷地增加,居民住房居住質量穩步提高。

二、新加坡的住房政策體系

新加坡是一個市場經濟的國家,但在住房建設與分配上并不完全通過市場調節來實現,而是采取了政府分配與市場出售相結合的形式,即中、低收入階層的住房由政府投資建設并實行有償提供,高收入階層住房由市場提供的體制。低收入階層可以享受廉租屋(Low-rent house)待遇,中等收入階層可以購買組屋(Low-price house),高收入階層則可購買私人住宅(見表1)。

1 新加坡住房政策體系

收入階層

購買條件(新元)

租賃、購買組屋類型

低收入階層

<800

租賃一房式、二房式

800~1500

租賃一房式、兩房式、三房式

中等收入階層

<2000

購買二房式

<3000

購買三房式

<8000

購買四房式或更大組屋、轉售組屋、私人發展商建設的組屋

<12000(多代同堂家庭)

購買四房式或更大組屋、轉售組屋、私人發展商建設的組屋

高收入階層

>8000

購買共管式公寓、花園式住宅

>12000(多代同堂家庭)

購買共管式公寓、花園式住宅

(一)低收入階層:租賃組屋

新加坡家庭月總收入在800新元以下的,可租賃不同標準附有租金津貼的一房式或兩房式組屋;家庭月總收入在800新元至1500新元的,可租住不同標準附有津租金貼的一房式、兩房式組屋或三房式組屋,四房式以上的組屋不出租。租金約為市場租金的一半,其余部分山政府予以補貼。

(二)中等收入階層:購買組屋

家庭月總收入不超過2000新元的,可申請購買二房式組屋;家庭月總收入不超過3000新元的,可申請三房式組屋;家庭月總收入不超過8000新元的,可申請四房式或更大的單位;家庭月總收入不超過12000新元的,可申請四房式或更大單位的多代同堂家庭組屋。家庭月總收入不超過8000新元或12000新元(多代同堂家庭)的,可在公開市場購買轉售組屋,或購買私人發展商設計興建和銷售的組屋。

(三)高收入階層:購買私人住宅

月總收入超過8000新元或12000(多代同堂家庭)新元的家庭,建屋發展局不負責提供組屋,他們從房地產市場直接購買私宅,包括標準較高的共管式公寓(condominium),或標準更高的置地住宅,即花園式住宅。

三、新加坡住房保障制度演變

(一)20世紀20-50年代:陋屋區時代

    從上世紀20年代早期開始,新加坡許多人的住房都是在擁擠的陋屋區,沒有適當的衛生、照明或通風設施。因住房短缺日趨嚴重,當時的英國殖民政府于1927年設立了新加坡改良信托局( Singapore Improvement Trust, SIT,專門負責清理陋屋區,并為從那里搬出來的民眾提供住所。到1947年,新加坡人口增加到20年前的兩倍多,達到一百萬。1947年新成立的住房委員會(Housing Committee)調查發現68萬人口(約占總人口72%)住在城市中心區,其中約1/3人口擁擠在4平方公里的區域內,極其的擁擠(見表2)。1959年約25萬人居住在城市貧民窟內,約30萬人居住在棚戶區[4]在新加坡改良信托局存在的32年中,共建造了23000個單位的住房,但只能為8.8%的居民解決住房問題。大多數新加坡人的居住環境既不符合衛生標準,也容易發生火災,很不安全。1961年在河水一帶發生的一場大火災,摧毀了數以千計的住房,造成16000人無家可歸。

2 1950年代前新加坡的居住密度

年份

城市人口

住房數

居住密度(人數/住房)

1907

250000

20000

12.5

1931

567000

37000

15.3

1947

938000

38500

18.2

(二)20世紀60年代:居者有其屋

1959年新加坡成立自治政府時,失業和住房短缺是當時兩個最大的社會矛盾。當時200萬人口中80%以上住房困難,其中40%居住在貧民窟和棚戶區中。在這種背景下,新加坡政府決定把住房建設放在優先位置上,制定了《住房發展法》(Housing and Development Act),并在1960年根據該法成立建屋發展局(Housing & Development BoardHDB)。建屋發展局的目標一開始就非常明確,就是為低收入階層提供廉價房屋。其住房發展的目標是使 90%的人口居住在公共房屋中,10%的人口居住在私有房屋中。為了鼓勵人居民擁有自己的組屋,建屋發展局在1964年推出“居者有其屋”計劃(Home Ownership Scheme,這個計劃是非營利性的,旨在為無力在住房市場上購買私人住房的居民提供公共住房。在建屋發展局的主持下,新加坡大力建設公共組屋,完成了6個建房五年計劃,建成 70 余萬套住房(見表3)。1968年,新加坡政府開始允許國民利用公積金購買政府組屋,大大地推動了“居者有其屋”計劃的實施。政府也鼓勵居民購買租住的組屋,并給予20%的首付免除優惠。到1970年,超過二分之一的人口住進了組屋。

表 新加坡1960-1990年代的住房建設計劃

住房建設計劃

建設年份

住房建設套數

第一個建房五年計劃

19611965

54430

第二個建房五年計劃

19661970

66239

第三個建房五年計劃

19711975

113819

第四個建房五年計劃

19761980

137670

第五個建房五年計劃

19811985

180000

第六個建房五年計劃

19861990

160000

(三)20世紀70年代:增加供給和改善條件

60年代的10年中,主要是解決住房缺乏問題,所以第一、第二兩個建房計劃中所建的房屋,大多數類型為單居室,以小房型為主,主要用于出租,以解決住房極其短缺的問題。197ll983 年,隨著房荒問題的緩解,住房政策的重點向改善型轉變。住房的類型隨也之發生變化,由過去的一居室、二居室轉向發展三居室、四居室一套的單元。建屋發展局也開始專注于開發建設設施齊全的新市鎮,每個新鎮約容納居民250000。通過完善的規劃,宏茂橋、勿洛及金文泰等新建市鎮都擁有豐富齊全的設施,如市鎮中心、鄰里中心、巴士轉換站、學校、公園及工廠。鎮內的居民可輕易地在住宅周圍找到諸如體育、圖書館等休閑場所(見表4)。原先應急的住房被拆除,重新蓋起了造型美觀、設備齊全的高級公寓,在滿足需求程度上達到了80%1974年,新加坡政府又組建了國營房屋與城市開發公司(HUDC)(1982HUDC將住房發展業務轉給了HDB),專門建設大型的五居室套房,稱之為“HUDC套房”。這種住房比房屋開發局開發的住房售價貴,但比市場價低,月收入在4000新元以下的家庭均可購買。

4 新加坡新鎮規劃中的土地利用和住房密度(60000個住宅單位)

土地利用類型

面積(公頃)

所占比例

土地利用類型

面積(公頃)

所占比例

商業用地

30

4.6%

公共機構

15

2.3%

居住用地

347

53.4%

工業用地

44

6.8%

教育用地

62

9.5%

城市道路

89

13.7%

開放空間

26

4.0%

其他設施

30

4.6%

體育設施

7

1.1%

 

 

 

總合

總面積:650公頃;住房單位數目:60000

住房密度

92個住房單位/公頃

(四)20世紀80年代至今:全面提升居住環境

20世紀80年代初期,大約70%的人口住進政府組屋。隨著住房供應方面經驗的日趨完善,新加坡開始將更多的重點放在為居民提供高質量的生活環境上。為培養居民對鄰里的歸宿感及促進人際交往,新加坡推行了鄰里概念。每個鄰里都有戶外園地,可作為公共及休閑設施,如公園、兒童游樂場、體育設施等等。通過這樣建立一個全面的生活環境,既可滿足居民在休閑方面的需求,讓他們方便地使用各種設施,同時也能增強社區的凝聚力。80年代后期,超過85%的人口住在政府組屋。新加坡除了為大眾建造新的家園,也為較舊的市鎮提供“組屋更新計劃”。包括主要翻新計劃——把舊的住房修復到當前新住房的標準;選擇性整體重建計劃——為了更好地利用土地,有選擇性地將舊的組屋拆除,并在附近地段為受影響的居民提供新的住房。政府通過組屋區更新計劃,以系統化的方式重新發展屋齡較久的市鎮或社區鄰里,以便和新的住屋發展相互融合。通過組屋更新,居民生活環境也會獲得改善,居民將可享受到資產升值的益處,生活質量也得到了極大的提高。

四、新加坡住房保障制度的具體運作機制

新加坡居民住房問題的解決得益于其實施獨特的“居者有其屋”住房保障政策。“居者有其屋”政策通過專門機構運作(建屋發展局)、強大的金融支持(住房公積金政策)、政府扶持和嚴謹的住房分配和管理制度,極好的解決了新加坡住房保障問題,獲得了巨大的成功。

(一)保障性住房的建設

新加坡為中、低收入者提供的保障性住房(即組屋),統一由半官方專門的機構——建屋發展局負責統一投資和組建;高收入者的住房,則由私人投資商投資建設。建屋發展局的主要任務是負責規劃、建造和管理所有公共住房,其工作主要包括兩方面:一方面,是為中低收入居民提供住房,實施政府確定的建屋計劃,包括征用土地、拆遷安置、規劃設計住宅區策劃基礎設施建設、安排承建商建造房屋等;另一方面,建屋發展局也負責公房的出租、出售和物業管理。

1)建設土地獲取

為了建設低成本的公共組屋,新加坡實行土地強制征用政策。1966年新加坡制定了《土地征用法》(Land Acquisition Act,強化了政府和政府機構的職能,政府可以強行征用私人土地用于住房建設。1973年修訂了《土地征用法》并規范了土地征用的補償標準。從1995年開始新加坡政府規定必須按市場價格征用土地。建屋發展局沒有土地征用權,也并非無償使用土地,而必須向土地局購買,但能以比私人開發商低得多的土地價格獲得土地。這種征用土地政策限制了土地投機買賣,并保證了大規模公共住屋建設所需的土地,使得大規模建造低成本公共住宅成為可能。1960年,只有44%的土地為國家所有,到1985年,建屋發展局已經擁有新加坡近75%的土地資源。

2)拆遷與安置

為了支持土地征用政策和保障社會公平,新加坡實施了拆遷安置政策。1963年建屋發展局成立了拆遷安置部(Resettlement Department)負責貧民窟、棚戶區和私人地域的拆遷工作。為了保證組屋建設的順利進行,土地的清理和住房建設基本同時進行,這樣能使需拆遷的居民有房可住。重新安置也盡量做使居民做最少的變動,保證原來的居民住上條件更好的住房。

3)建設資金籌集

1 新加坡組屋建設資金籌措渠道

 

 
 

建屋發展局的住房建設啟動資金來源于政府的長期貸款和政府補貼。新加坡政府提供超過20年的長期貸款給建屋局。從1986年起,貸款利率與中央公積金利率掛鉤,每年超出住房銷售收入的貸款余額的利率比中央公積金利率高出2%。隨著業務的發展,以售房收入、購房者中央公積金存款還清貸款并維持單位開支(見圖1)。此外,由于建屋局為非盈利機構,其出租組屋的租金和出售組屋的價格由政府確定,遠遠低于市場價格,沒有運營利潤,造成建屋發展局收支虧損。因此政府每年都從財政預算中給建屋發展局安排一筆補貼,消除建屋發展局的虧損。在1960-1989年間,政府給予建屋發展局1百萬至1.2億新元的補貼。

4)住房建設管理

新加坡整個住房建設的投資活動過程,包括項目立項(投資商)——建筑工程承包(承包商)——產業出售或管理(投資商),無論是私人投資住房建設,還是政府投資建房,都必須通過招標形式確定建筑承包商來建房。其中政府建屋發展局與私人投資商的差別僅在于前者可以低價獲得土地(這實際上是政府對中、低收入者住房的一種優惠措施);而后者,則須通過土地批租,有償獲得土地使用權。為了降低住房價格,建屋發展局采取了一系列降低住房建設成本的措施,包括采用新技術,如住房采用金屬-混泥土框架結構;住房建筑材料由建屋發展局生產和管理;提供職業培訓,組建自己的建筑施工隊伍。通過這些成本控制措施,保證了住房在居民的支付能力范圍之內。

5)住房戶型設計

鑒于低造價住宅開發的前提,組屋的戶型標準并不高。目前新加坡組屋主要有三房式、四房式、五房式和公寓式這四種類型,和國內的單元房差不多。三房式的組屋面積為65-70平方米,包括兩間臥房和一間客廳(二房一廳);四房式面積為90-100平方米,包括三間臥房和一間客廳(三房一廳)五房式面積為110-120平方米,包括三間臥房,一間客廳,一間飯廳(三房二廳)或者四個房間加一個客廳(四房一廳);公寓式組屋面積為140平方米,設施與五房式組屋相似,不過面積較大。由于氣候炎熱,居室盡量避免朝南,由一條長外廊組織10戶左右的單元。

6)住房建設規劃

新加坡政府在住宅建設時避開房屋密集的市中心區,而是選擇在城市邊緣地帶,在市區人口減少到一定程度、新區住宅充足的情況下,政府才集中力量改造舊城。從1960年代開始,建屋局新建了15個衛星鎮,新鎮的組屋售價按坐落地段與市中心的距離而定,遠市區優惠12%,近郊區優惠23%,遠郊區優惠32%。為了取得較高的經濟效益,組屋以高層住宅為主,一般都是幾十層的板式住宅,少數為20多層。每個組屋區都有完善的設施,超級市場、醫院、學校、圖書館、購物中心和游樂場一應俱全。另外,組屋區交通也很便利,輕軌、地鐵建設完善,所有的屋村都有公共巴士連接輕軌和地鐵站。

(二)保障性住房的金融支持——公積金政策

完善的公積金制度(Central Provident FundCPF是新加坡解決居民住房問題的重要保障,為新加坡組屋的建設和“居者有其屋”計劃提供了強大的金融支持。

新加坡的公積金制度建立于1955年,所有新加坡公民和永久居留的居民,都必須參與公積金儲蓄。公積金制度根據其會員各自戶頭所累積的資產為基礎。公積金會員及其雇主雙方按雇員每個月收入的規定比例繳交公積金,存入積累式的個人賬戶基金中。建立之初雇員繳納的公積金在其月薪中的比例僅為5%。目前,低于55歲的雇員公積金總繳交率是其薪金的40%,每月雇主統一繳交,其中20%是從其薪金中扣除,另20%由雇主繳付,雇主與雇員各自的每月繳交額最高限額為1200新加坡元。年齡較大的雇員公積金繳交率較低。其中,55歲以上至60歲者,總繳交率是20(本人繳付12.5%,雇主繳付7.5)60歲以上至65歲者,總繳交率為15(本人與雇主各繳付7.5)65歲以上者,總繳交率是10(本人與雇主各繳付5) (見表5)。所繳納款項的以雇員的名義存入中央公積金局,作為購房、醫療、保險和養老用。

5 會員每月公積金繳款存入的戶頭

年齡

普通戶頭

保健儲蓄戶頭

特別戶頭

35歲和以下

30%

6%

4%

35歲以上至45

29%

7%

4%

45歲以上至55

28%

8%

4%

55歲以上至60

12%

8%

-

60歲以上至65

7%

8%

-

65歲以上

2%

8%

-

注:表中數字分別是占薪金的百分比。

(1)普通戶頭:該款項可用于購屋、購買公積金保險、增加養老的資產即投資等。

(2)保健儲蓄戶頭:該款項可用于支付醫院的賬單和獲準的醫藥保險。

(3)特別戶頭:該款項是用于養老和特別急需。

公積金儲蓄為建屋發展局提供了充足的住房建設資金。政府將一部分公積金用于組屋建設,或者購買政府為住房建設貸款和補貼而發行的債券,間接的支持組屋建設。通過這種政策,建屋發展局獲得了穩定的建設資金的來源,避免支付通過商業貸款獲取資金的高額利息。

隨著“居者有其屋”計劃的實施,為了使居民能夠利用公積金來實現住房購買需求,新加坡實施了“公共住屋計劃”和“住宅產業計劃”。在1964年政府推出居者有其屋計劃之前,政府建的組屋不賣只租。1968年,中央公積金法修正后,實施“公共住屋計劃”,國民可動用自己的公積金存款購買組屋。但公積金存款只能用來償付購買組屋的部分購價,做出這樣的限制的目的是為了確保作為退休儲蓄的公積金不會因而被全部化完。后來逐漸放寬管制,組屋的全部購價都可以用公積金普通戶頭的存款來支付。從1981年起,會員甚至可在住宅產業計劃下,動用公積金存款購買私人產業,即除了非永久地契的剩余租期少于60年的產業之外,公積金存款可以用來購買任何一類住宅產業。

1)公共住屋計劃

公共住屋計劃計劃只能用于購買新建的或是由前業主轉售的建屋發展局組屋。向建屋局購屋的付款方式是利用本人的公積金普通戶頭中的存款一次付清房款(只需支付占房價20%的首期付款)。如果購買轉售組屋。會員可在建屋發展局委任的評估師估價之后,利用公積金存款按組屋購價或是市場價(二者中可取最低價)支付房款。公積金存款也可用來繳付印花稅、律師費等購買組屋時所發生的費用。以家屬聯名購屋者,則可聯合動用各自的公金存款購買組屋。如是貸款購屋,可從本人今后所存入的公積金分期付款。另外,也可以利用公積金繳付建屋發展局對舊組屋實施翻新計劃的費用。如果會員賣掉自己的上述房產,則須把曾提出的公積金款額和利息一起歸還到本人的公積金普通戶頭中,這是為了確保其有足夠的儲蓄供退休之用。

2)住宅產業計劃

會員在這項計劃下可購買所有建在永久地契或至少有60年租期的非永久地契土地上的產業。會員公積金普通戶頭中的現有存款和未來存款都可以用來購買私人住宅產業,以及繳付有關購買該產業的律師費、印花稅、調查費等其他費用。任何年齡在21歲以上而且不是破產者,都有資格參與這項計劃。直系家屬成員可以聯合動用他們的公積金存款共同購買及擁有這項產業。沒有利用其公積金存款購買這項產業的聯名業主,也必須是直系親屬。如果會員賣掉房產,須把其曾提出的公積金款額和利息一起歸還到本人的公積金普通戶頭。

新加坡的公積金制度解決了居民無力購房的難題,為推行“居者有其屋”住房保障政策提供了有利的金融支持。由于公積金的支持,新加坡住房自有率迅速上升,用于出租的組屋的比率從1960年代早期的100%下降至1970年的76%,再下降至1981年的38%1989年的16%。同時,公積金也為國家實現住宅商品化提供了源源不盡的住宅建設資金,形成了一個良性循環的住房保障資金籌措渠道(見圖2)。

2 公積金與住宅資金的流動

(三)保障性住房的分配

1)申請資格標準

新加坡政府制定了詳細的租住或購買組屋的申請資格標準(見表6)。在公共住房申請資格的有關規定中,有四個決定公共組屋申請資格的主要條件:①公民權。規定申請者必須是新加坡公民,而共同申請的其他成員必須在新加坡居住。此標準曾作過幾次修訂。②無私有房產。那些擁有私有房產的居民不能申請購買公房,甚至那些想放棄其私有房產再申請購買公房的申請者也必須在其具備公房申請資格的30個月后才能申請購買公房。③收入水平。由于公共住房是幫助那些無力購買私人住房的居民解決住房問題,因而要確定申請公房的家庭收入限額標準,那些家庭總收入超過收入限額標準的家庭不能申請購買公房。④家庭構成。新加坡的公房政策一直把家庭放在重要的地位,但這并不意味著公房政策的大門對那些沒有組成核心家庭的單身者是關閉的,家庭構成的規定有些特例,包括老年人計劃和孤兒計劃等。

6  新加坡租住、購買組屋的具體申請標準

組屋類型

平均面積(平米)

租金/價格(新元)

申請標準

租住組屋

331房式)

26-33

新加坡公民;大于21歲;月收入低于800新元;組建家庭;無私有房產

452房式)

44-75

購買組屋

65-703房式)

90-1004房式)

110-1205房式)

140(公寓式)

 

新加坡公民;大于21歲;月收入低于800新元;組建家庭;家庭月總收入低于8000新元;無私有房產;未購買過租屋和享受政府補貼

2)住房購買標準

居民在購買住房時,一定要按照政府規定的標準購買,才可享受優惠購買的住房面積。(具體標準內容參照本文第二部分:新加坡的住房政策體系)超過規定,多出來的部分要提高房價,這樣就可以限制居民過多地占用住房。同時,政府對于購房的優惠也采取分級辦法。購買的住房面積越小,享受的優惠越多。3房式可優惠44%4房式優惠33%5房式優惠27%1980年優惠標準)。

3)住房分配程序

HDB采用的分配方式是先申請先服務的住房分配系統。在這種分配系統中只有一個申請序號系列,因而出售和出租各有一個排隊系列。分配的優先權由申請時間的次序來決定,因而操作簡單,易于為公眾所接受。①申請登記。采用先申請先服務的分配系統需先建立登記程序,從1974年起實行分區登記系統,申請者可在某一個區域提出申請。②抽簽和選擇。根據某個區域可分配住房的數量,排在申請該區域公房輪候隊列前面一定數目的申請者,可參加由政府官員生持的抽簽活動。到1983年,抽簽方式被更簡單和迅速的自選方式所取代,在自選方式中,所有符合分配條件的同一區域申請者按其輪候順序從可分配的公房名錄中依此選擇其滿意的公房。③公房交換。HDB還有與公房分配政策相配套的一系列的公房交換規定。

(四)保障性住房的扶持政策

1)收入限額

新加坡政府采取嚴格的措施來保障低收入家庭的住房權益。在住房嚴重短缺時期,政府大量投資建房出租給廣大中低收入階層的居民。最初規定只有月收入不超過800新元的家庭才有資格租房,月收入不超過1000新元的家庭才有資格買房,這些政策保證了低收入家庭能夠優先住進公共住房。當住房短缺問題解決之后,又推行住房自有化政策,即執行“居者有其屋”的計劃。上世紀70年代,政府規定只有月收入在1500新元以下者才可申請購買組屋;80年代提高到了3500新元(見表7)。這種措施基本上保證了80%以上中低收入的家庭能夠得到廉價的組屋。

7 新加坡居民購買組屋的收入限額

年份

單元類型

收入限額(新元)

1964

3

1000

1970

3室和4

1200

1971

3室和4

1200

5

1500

1974

3室和4

1200

5

1500

HUDC單元

4000

1979

3室和4

1500

5

2000

行政單元

2500

HUDC單元

4000

1980

3室和4

1500

5

2000

行政單元

2500

HUDC單元

6000

1981

3

1500

4室、5室和行政單元

3500

HUDC單元

6000

1985

3室、4室、5室和行政單元

4000

HUDC單元

6000

注:目前收入限額參照本文第二部分:新加坡的住房政策體系

2)低租金與低房價

為使住房租金和住房價格保持在居民政府范圍內,新加坡實行低租金和低房價的政策。組屋的租金和房價不是由市場決定,而是由政府定價。在1960年代,一房式、二房式和三房式的住房租金為204060新元,不超過平均工資的15%。目前住房租金仍然保持很低水平:租住1房式每月只需支付26-33新元、2房式的住戶每月只需支付44-75新元(出租房只為月收入低于800新元的人提供)。在房價方面,政府的原則是使90%的新加坡家庭能支付起3房式的組屋,70%的家庭能支付起4房式的組屋。對于低收入家庭,住房出售采取折扣出售的方法,3房式可優惠44%4房式優惠33%5房式優惠27%

3)政府補貼

為了照顧低收入家庭購買組屋,政府還提供補貼:購買三房式以下住宅的低于半價出售;購買四房式住宅可降價15%出售;購買五房式住宅也有優惠。對于標準較高的公寓則按市價出售,不予優惠。實在無力購買的,如月收入少于800新元者,政府允許其租住組屋。

4)優惠貸款

在貸款方面,新加坡建屋發展局為符合條件的組屋買主提供高達兩次的優惠貸款,長達25年的攤還期。貸款數額與攤還期限依據申請者的收入與年齡而定。貸款利率高自由浮動的中央公積金利率0.1個百分點。購屋人士可選擇利用他們的公積金存款或以現款攤還10%的首期以及過后的每月期款。這樣,保證了絕大多數中低收入家庭都有購買住宅的能力。

(五)保障性住房的管理

1)轉讓管理

為了真正的做到“居者有其屋”,限制炒房,新加坡擁有完善且嚴厲的政策:所買的組屋5年內不許轉讓,同一戶人家不許買第二套組屋。如果必須要在不滿5年內賣出,必須通過政府的機構,不可以直接在市場上出售。在組屋購買滿5年后(后調整為30個月),才可以在公共市場上轉讓。

2)物業管理

新加坡的住房管理可以分成兩種類型,一類為產業化管理,另一類為政府管理。其中私房(包括商品房、廉價房)主要為產業化管理,由專門的管理部門和機構(包括建屋發展商的管理機構)進行統一管理,并按市場標準收取管理費;另外一部分出租房則由政府進行管理,為此,建屋發展局將投入大量的補貼。目前,建屋發展局正在醞釀將房屋管理職能從建屋發展局中分離出去,轉移給鎮政府,由鎮居民自我管理。

3)住房更新

為了防止住房的衰敗,不使組屋衰退為貧民窟,建屋發展局實施住房更新的政策(Main Upgrading Programme, MUP。更新政策不是建屋發展局獨自實行,而必須有住戶的參與,共同處理更新中的問題,如費用、工程施工、噪音等。住戶必須分擔住房的更新費用。但建屋發展局分擔大部分費用,而住戶只分擔其中小部分,根據住房房式的不同,分擔從7%14%不等的更新費用(見表8)。

8 新加坡住房更新升級的費用分擔(新元)

標準費用

3房式

4房式

5房式

HDB份額

3490093%

3360089%

3230082%

戶主份額

27007%

400011%

660014%

總額

37600

37600

37600

五、新加坡住房保障政策的成就、問題與啟示

(一)住房保障的成就

1)改善居住條件

通過大規模公共住房的建設,新加坡居民的居住條件得到了極大的提高,衛生設施、公共服務設施得到了不斷的完善,居民生活水平不斷提高,人均居住面積從貧民窟、棚戶區時期的3-6平方米提高到了20-25平方米,人均擁有房間數達1.29個(新加坡2000年人口統計數據);通過“居者有其屋”計劃的實施,新加坡住房自有率也得到了大幅度的提升。1960年新加坡住房自有率只有9%,隨著1964年“居者有其屋計劃”的實施,且在1968年允許中央公積金用于住房購買,住房自有率大幅上升,1970年達到36%1980年更是上升至74%。到目前,住房自有率已達到90%以上。

2)促進經濟增長

新加坡的公共住房建設促使了建筑業的蓬勃發展,同時也帶動了建筑相關產業(如建材行業)的迅速增長,對新加坡的經濟發展做出了巨大的貢獻。由于公共住房計劃的實施,新加坡1960年代的失業率降低到了之前的一半,19701980年代更是達到了完全就業水平。居民收入大幅增加,HDB住戶的戶平均收入由1968年的318新元增加到1985年的1363新元。扣除通脹因素,實際增長達95.3%。據新加坡2000年的人口統計結果,80%的家庭已由低收入階層上升至中等收入階層。

3)保持社會穩定

通過“居者有其屋”計劃的實施,大部分新加坡居民獲得了條件良好的住房。由于居民居住問題得到解決,社會保持十分的穩定,從而也就間接的促進了新加坡經濟的發展。正如李光耀在回憶中所寫的:“這使我深信,如果每個家庭都有自己的住房,國家將會更加穩定。我注意到各國首都的選民總是傾向于投票反對政府,因此決心讓新加坡的家庭擁有自己的住房,否則政治就不會穩定。另一個重要的目的,是讓那些兒子必須履行國民服役義務的父母覺得新加坡有他們的份,值得他們的孩子去捍衛。如果國民服役人員的家庭沒有自己的住房的話,那么,他們遲早會得出結論:他們所捍衛的是有錢人的財產。”

(二)住房保障的問題與反思

1)土地征用問題

《土地征用法》由于是強制征用私人土地,且在早期土地補償價格遠遠低于市場價格,因此遭到了很多人的反對,被認為是對司法理念的違背。但是正是由于這種強制性土地征用政策,是新加坡住房保障獲得成功的重要原因之一。許多發展中國家,在公共住房的建設中由于土地成本居高不下,使得住房成本的大幅升高,最終導致無法解決大部分中低收入階層的住房問題。新加坡在絕大部分家庭住房問題解決后,逐步修改了土地征用的補償標準,于1995年按市場價格補償被征用土地。

2)拆遷安置問題

在貧民窟和棚戶區的拆遷和重新安置過程中,也遇到了很大的阻力。在組屋建設的早期階段,由于住房及其短缺,所以快速建造的住房存在很大的質量問題,且生活設施不完善,居民們不愿意遷往新住所。拆遷人員經過與住戶的商談,了解其需求,以及在后來的組屋建設中逐步改善了生活設施,建設了學校、購物場所等配套設施,為動遷居民提供更好的居住條件,拆遷安置工作才逐步解決。

3)成本控制問題

此外,建屋發展局在控制組屋建設成本方面也遇到了較大的問題。1979年,由于私人建筑業的興起,造成了建筑材料價格和建筑工資成本的快速上漲,建筑成本的上漲引起了私人住房價格的上漲,因此對HDB公共住房的需求大大增加,HDB處于建設成本上漲和組屋需求增加的雙面夾擊之中。而由于建筑勞動力和建筑材料的供給不穩定性,私人建造商對HDB的調控反映微弱,進一步加劇了形勢的惡化。這種狀況知道1980年代早期通脹率下降、工資和物價穩定之后才得到一定的緩解。為了減少這種成本波動,1982年建屋發展局實施了“長期資源計劃”(Long-Term Resource Plan,簽訂長期供應合同,保證勞動力和建筑材料的供給。

(三)新加坡住房保障的啟示

1)確立政府的主導作用

新加坡政府在住房保障中發揮了主要的作用。由于國土狹小,土地資源有限,政府的資源調控功能在新加坡政府上表現得十分的明顯。其主導作用主要表現在:設立專門的住房保障機構——建屋發展局;建立金融支持體系——公積金政策,為住房建設和居民購房提供了有力的金融支持;為購房居民提供優惠貸款和財政補貼,增強居民購房能力。在市場機制下,由于就業收入的差異,必造成很多的中低收入者無法獲得住房,而此時政府的作用可發揮其資源調控作用,彌補市場機制的不足、維護社會公平,為中低收入家庭提供住房。因此政府必須在住房保障中必須發揮主導性的作用。

2)建立統一的運作機制

新加坡從實施住房保障政策一開始,就設立建屋發展局來統籌全部的住房保障工作。從實施“居者有其屋”住房保障政策之初,新加坡的保障性住房就實行統一建設、統一分配、統一管理的運作機制。這種統一的運作機制是十分必要的。由于具有全權統籌的權利,建屋發展局可以進行統一協調,各有關職能部門按照職責分工,密切配合;科學合理配置有限的住房資源,把住房資金、土地資源統一配置;實現社會保障性住房的統一分配,有效遏制多頭占房,分配不公的現象,切實將有限的社會保障性住房用于解決中低收入住房困難家庭的住房問題。

3)保證保障性土地的供應

土地是住房之源。新加坡的土地資源非常有限,因此其一項基層措施就是推行合理的土地供應機制來維護土地的可持續發展。為了防止因土地價格因素造成住宅價格居高不下,新加坡對土地使用的控制相當嚴格,全國的所有土地劃分為近千個小區,每一小區內都有詳細土地規劃。1966年新加坡政府頒布《土地征用法令》,規定政府有權征用私人土地用于國家建設,規定建造公共組屋,可在任何地方征用土地。被征用土地只有國家有權調整價格,價格規定后,任何人不得隨意抬價,也不受市場影響。征用土地是政府再分配財富和資源的強制性措施,所支付的補償費遠低于市場價。根據該項法令,建屋發展局能夠以遠低于市場價格的價格獲得土地,從而保證了大規模公共住屋建設所需的土地。

4)構建良好的金融支持體系

新加坡建立公積金制度的初衷是用以養老保險,建立公積金制度后,其優越性隨著時間的推移得到充分的體現。公積金不僅在養老保險、醫療、教育等方面發揮了巨大作用,在解決住房問題上更是起到了不可替代的作用。一方面公積金為新加坡組屋的建設提供了有效的資金籌措渠道,滿足了進行大規模住房開放的資金需求;另一方面,公積金作為一種住房儲蓄形式,為中低收入居民購買住房提供了堅實的保障。由于公積金的存在,新加坡住房建設、住房購買都有了資金保障,形成了良好的住房資金循環體系。

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