英國土地征用制度介紹 返 回

 英國的土地征用制度可追朔到19世紀中葉,由于鐵路、船運等基礎設施的建設需要大量征地,政府開始通過立法對征地活動進行管理。經過一個半多世紀的發展,目前已經形成了比較完善的征地管理制度。

一、土地征用的法律依據和土地征用目的

  在英國,土地征用的常用術語是土地的強制性購買(compulsory purchase),其主要的法律依據是:1845年頒布的《土地條款統一法》(The Land Clauses Consolidation Act 1845)、1961年的土地補償法(The Land Compensation Act 1961)、1965年的《強制購買法》(The Compulsory Purchase Act1965)、1973年的土地補償法(The Land Compensation Act 1973)、1981年的《土地取得法》(The Acquisition of Land Act 1981)、1990年的《城鄉規劃法》的第四部分(part IX of the Town and Country PlanningAct 1990)、1991年的規劃和補償法(Planning and Compensation Act 1991)、1992年頒布的《交通與工程法》(The Transport and Works Act 1992)、2004年規劃與強制性購買法(Planning and Compulsory Purchase Act 2004)。

  英國的土地征用的目的也強調是為了公共利益,但它并沒有公共利益用地的目錄,而且沒有通過強制購買征地必須是為了狹義的公共利益即直接的公共使用的限制。土地的強制購買權是由法律賦予一定的征地機構來實現的。但值得注意的是,強制購買權并不僅僅局限于公共部門,英國的法律并沒有將私人用途排除在強制購買之外。英國的大部分公用事業已經私有化,根據1992年頒布的《交通與工程法》(The Transport and Works Act 1992)(此前是通過臨時法令的方式),這些私有的公用事業公司可以通過強制購買取得土地來進行鐵路交通和其他公用事業建設。根據城鄉規劃法,英國地方當局可以通過強制購買的方式取得土地進行城市開發,而土地的用途并不僅僅限于公共利益,而是可以用于私人用途如商業中心,也可以在取得土地以后轉由私人開發商進行開發。在1990年修訂的《城鄉規劃法》中明確規定,強制購買土地除了用于公共利益之外,也可以是為了適應地區規劃的要求或者確保土地的最經濟有效的利用。在2004年頒布的《規劃和強制購買法》中,對于地方當局通過強制購買實施城市開發的目的的規定更加具有彈性,只要符合下列要求,地方當局就可實施強制購買:促進或者改善該地區的經濟福利,促進或者改善該地區的社會福利,促進或者改善該地區的環境福利。

  二、土地征用機構和土地征用程序

  在英國并沒有一個具有強制購買權的機構或部門的統一目錄。從實際操作來看,具有強制購買權的征地機構包括政府部門和大多數政府機構、地方政府、具有法定義務的團體、受限制的團體和通過臨時法令取得強制購買權的其他團體,包括由法律確定的各項公共事業實施主體,如供水公司、新城鎮開發公司等單位。中央政府通常在重大的基礎設施項目上使用這種強制征地的權力, 但這種權力需要議會通過。

土地征用的程序大致可分為以下幾個階段:1、請求取得土地的政府各部、地方政府或其他征地者向當地征地主管機構(蘇格蘭設有土地征用局)提出土地征用的申請。2、征地者必須用一張相關的地圖描述所要求得到的土地,至少在一份地方報紙上發布征用通告,并且要求持續兩周。同時根據征用法令,給所有與計劃征用的土地有關的土地所有人、租戶和居住者送達通告。3、征用申請的審批,政府主管機構收到相關文件以后,要征詢土地產權人的意見;如果土地產權人對于征地有異議,審批部門需要任命聽證員舉行公開聽證會,并根據聽證報告作出征地與否的決定;如果征地申請獲批,主管部門發布征地令(強制購買令(compulsory purchase order)),對征地令的有效性有異議者可以訴諸法院裁決。4、補償的議定或裁決,征地者與土地所有者及相關利益人達成補償協議,或由土地法庭作出裁決。5、讓與合同的訂立和補償的支付。6、征地者進入土地。

  三、土地征用補償

  英國有關法律規定,所有的土地所有人、承租人和占用者當其土地被征用時都有得到補償的權利。補償費的確定既可以通過征地當局和所有的當事人兩者之間達成的一致意見,又可以采用土地裁判所評估裁定的補償費。

  英國對土地征用的補償作了較詳盡的規定,包括土地征用補償原則、補償范圍和標準、土地征用補償的估價日期、補償支付與安置、補償爭議的處理等。

  (一)土地征用補償原則

 1、土地征用補償以市價為基礎,即以愿意買者與愿意賣者之市價為補償的基礎。

 2、補償以相等為原則,損害以恢復原狀為原則。

 3、不因為被征購土地的特殊用途而給當事人以價格補貼。

 4、如果土地的目前使用有違反公眾利益或違反法律的情形,由此發生的收益在征購價格中也不予考慮。

 5、在特別情形下,土地裁判所會不考慮市場價格,而考慮一個“重置等價”。例如,一座教堂,如果按市場價出售,所有者所獲得的款項難以在另外的地方建立一座同樣的教堂。這個時候,土地征用局只能考慮教堂的重置費用了。

 6、考慮打攪補償。

  (二)土地征用補償的范圍和標準

 1、土地(包括建筑物)的補償,其標準是以被征用的土地所有者在公開土地市場能得到的出售價格為計算標準的;如果有些土地在征用之前因要轉為公用事業開發地,而造成的地價上漲,原則上補償價格不包括這一部分。但是,某些合理的上漲可以考慮。假如一塊特定的土地由于缺少市場賣不出去,不能確定它的市價,則補償費可以參照相當的地塊給予占有者的合理成本確定。在一定條件下,根據沒有被征地的地價的折舊確定補償費也可以是有效的。

 2、殘余地的分割或損害補償,其標準為市場的貶值價格。例如一整塊土地,只征用了一部分,而征用的結果給其余土地的價值造成了損害,那么,土地征用價格應該包含對這種損害的補償。

 3、租賃權損失補償,其標準為契約未到期的價值及因征用而引起的損害。例如征購租期不滿一年或逐年續租的土地,若承租者因征地而在到期前或到期時放棄租賃,可以獲得損失賠償。前者包括:隔絕,干擾,后續承租者的補償(承租者有權得到新來承租者對其未盡利用價值的補償,如正在生長的作物等)等;后者除了獲得上述補償外,還有租期未滿的利益損失等。

 4、遷移費、經營損失等干擾的補償。假如一個人在一塊農業用地上至少經營了三年,而由于征地失去這種經營權,則他有權要求得到額外經營損失費,條件是他如果在英國境內在三年期限內開始經營另一塊農業單元。

 5、無土地征收情況下的補償。因征地而使周邊土地(無土地征收情況下)受到的侵害也需補償,分為兩種情況:一是征地及建設中導致臨近土地權益的損害,針對征地和建設造成周圍土地的損害或貶值,補償金額為土地價值的減少,估價日期為損害發生之日。二是公共設施運營中對周圍土地的侵害,針對征地后建成的公共設施在利用中對周邊土地造成的有害影響,如噪音、人造光等,侵權日期為初次使用的日期,估價日期為申請補償之日。

 6、其他必要費用支出的補償(如律師或專家的代理費用、權利維護費用等)。

  (三)補償的估價日期

  土地征用機關在行使土地征用權時,應通知被征用土地的所有權人及其他權利人,但其取得土地往往會在通知后的幾個月或更長時間,在地價上漲的情況下,土地征用補償的估價日期成為十分關鍵的議題。英國土地征用評估準則規定,假如當事人雙方所同意協商補償金額,則以土地征用通知日期為估價日期。假如土地征用補償爭議上訴時,則以土地裁判所聽證的最后一日為估價日期。

  (四)補償支付與安置

  補償支付包括征地補償費用支付以及損失支付。

  1、征地補償支付。針對土地的價值、隔絕或有害影響、干擾以及相關費用的補償支付。征地補償可在征地機關占有土地前后支付。當事人有權要求先期支付,由征地機關在申請之日起3 個月內支付,先期支付的價值一般為補償金額的90%

  2、損失支付。損失支付針對征地對居住年滿一年的當事人造成的不便,包括基本損失補償和居住者損失補償。擁有或使用土地一年以上的當事人可以獲得基本損失補償(為土地價格的7.5% ,最高不超過7.5萬英鎊)。滿足上述條件的居住者還可以獲得相應的居住者損失補償(為地產價格的2.5% ,最高不超過2.5萬 英鎊)。

  3、利息。若征地機關在補償金額確定前占有土地,必須按照指定的利率支付自占有之日直到補償支付期間的利息。對于無土地征收的補償,利息計算自提交補償申請之日起到支付之日。

  4、安置。征地機構對于當事人無法定安置義務,但通常情況下會討論是否提供安置,但費用將在補償費用中扣除。

  四、矛盾的解決方式

  在土地強制征購這一事件中,任何利益相關人如果認為這一事件使自己的利益受到傷害,他都可以在規定的時間內向當地的土地裁判所或法律部門提出訴訟(如蘇格蘭規定,當事人應當在6周之內采取法律行動即向蘇格蘭土地裁判所提出訴訟)。土地裁判所負責征地補償爭議的裁決。土地裁判所不屬于法院,也不屬于行政系統,組織上與行政機關聯系,活動上保持獨立性。

  英國啟動土地強制征購的行政裁判過程大體是:

  1、政府確定土地強制征購項目之后,首先由實施強制征購的基層政府發布命令,并送達當事人;公示時間為三個月,在公示期內如果有人對其提出異議,政府要舉行調查會或聽證會,之后仍然有人有異議的,可以向國務大臣提出申訴;申訴后仍有異議的可以直接向最高法院起訴,通過行政法庭審判裁定。

  2、公示期滿沒有異議的項目,土地征購官員可以進入被征購土地并與當事人協商有關補償事項。價款首先由政府土地評估專員提出,經協商有爭議的,則由爭議方向土地估價裁判所提出裁決申請。估價裁判所依照規定程序進行裁決

  3、經過估價裁判所裁決后雙方仍存在爭議的,任何一方都可以上訴到上一級土地裁判所申請裁決。土地裁判所經過協調和必要聽證程序,最終進行裁決。

  4、土地裁判所的裁決結果雖然是終局裁決,但當事人如果對土地裁判所在裁判過程中適用法律或裁判程序有異議而不服的,可以向最高法院申請司法審查或者也可對土地裁判所的最終裁決提出上訴。最高法院對土地裁判所裁決的上訴一般只做形式審判,不直接改變土地裁判所的裁決。

  五、英國土地征用制度的主要特點和存在的問題

  (一)強制購買土地門檻很高,不常使用

  在英國無論是中央政府還是地方政府, 征用土地都很困難, 因為有各種客觀條件要求征地部門必須謹慎行事。英國確認適用強制征購相關的法律門檻是很高,強制購買令的取得十分不易。征地部門必須證明該項目是“ 一個令人信服的符合公眾利益的案例”,比如證明該項目所帶來的好處超過某些被剝奪土地的人受到的損失。再加上征地部門的財政資源的約束,土地強制購買并不經常運用。

  第二次世界大戰戰后初期是英國土地征用的高峰期,自70 年代以后,特別是80年代,英國對土地的需求量大為減少,這主要是由于從政府角度進行貧民區改造、綜合開發城市、新城鎮建設、交通干線開拓及其他項目建設基本結束。與此同時,英國私人或民間的土地開發活動十分活躍,土地需求量大增,從而要求公共部門把掌握的空閑土地和其他剩余資產轉給私人或民間公司,使公共部門和政府從土地的買主變為土地的賣主。

  近些年來,英國有權征用土地的部門,為了避免采取強制手段,更多的是采取同土地的所有者合作或協商的形式獲得土地。就連英國上下級政府之間相互轉移土地所有權,也不是無償平調,也必須同土地征用一樣通過商議按市場價格交易。

  (二)征地補償盡量保證公平

  英國征地補償的目標非常明確,即要確保當事人的損失都能獲得賠償,而且征地不損害當事人的任何利益,這種“前后一致”的原則也是計算補償金額和測算損失的依據。英國征地補償的范圍不僅包括土地及相關損失的補償,而且包括了無土地被征收時的補償,不僅包括直接損失的補償,而且考慮了間接損失的補償,不僅包括征地過程對當事人造成的損害的補償,也包括項目建設及運營造成損害的補償。此外,征購租賃中的土地不僅向所有者補償,還應賠償承租者的損失,并充分考慮到租賃終止的各種情況,分別予以補償。從立法的角度體現了對租賃權的尊重和對承租人正當利益的維護,從而在征地補償中盡量體現了公平的原則。

  (三)補償考慮征地預期用途,限制征地后隨意改變用途

  英國征地補償考慮了征地預期用途,從而使征地補償與土地預期用途產生密切的關系,這樣征地后土地用途的改變將反過來影響到補償,這就限制了征地后隨意改變用途情況發生,避免了為減少支付補償而隱瞞征地用途的行為,維護了當事人的利益。

  (四)逐步簡化法律條文,方便大眾理解

  關于強制征購土地的法律起源于19世紀, 當時為了促進鐵路、運河和其他關鍵性基礎設施的建設, 首次制定并使用了征地法。此后又陸續制定了大量的相關法律。目前,除了前述幾項主要的法律外,英國涉及土地強制購買的法律總共多達550多項。此外,英國法律繁文縟節, 通常是以英寸來衡量法律文本的厚度, 一般百姓即使想查閱有關章節也往往被繁瑣的法律條文纏得一頭霧水。怎樣能夠保障法律的實施, 維護百姓的利益呢,在公眾的要求下, 副首相辦公室專門編寫出版了一套五冊的“強制征購土地法”通俗讀本,以方便群眾找到法律賦予自己的權利和依法應盡的義務。第一冊是關于強制征地的程序, 內容包括為什么要制定“強制征購土地法”,誰能夠行使這些權力及取得這些權力的有關程序;征地部門如何實施上述權力;你所擁有的權利, 抵制或影響法律程序的可能性等。第二、三、四冊分別是商業用地、農業用地和居住房屋擁有者或使用者的賠償條款。第五冊是有關緩和拆遷矛盾的方法。

  為了改革土地強制購買制度,英國政府成立了包括專家、政府官員和相關的其他人士組成的顧問小組,對土地強制購買的相關法律和程序進行了系統的檢討,結論之一就是土地強制購買的程序需要簡化。另外根據強制征地涉及法律過多的問題,顧問小組建議由英國法律委員會準備新的關于土地強制購買的立法文件,通過合并和簡化現有法律來建立統一的土地強制購買程序和補償法律。

  (五)征地過程較長、效率偏低

  英國強制購買土地的主要問題是征地過程較長、效率偏低。目前英國的征地程序比較復雜。包括申請、發布通告、行政審批、補償商議、聽證、法律裁決等。此外,英國征地部門通常還必須征用分散的、多種所有制的土地,將其合并為成片土地實施開發項目,所以開發部門需要與多個土地所有者打交道, 商議主要是賠償方面的有關征地事宜,涉及的法律較多從而增加了征地的難度。復雜的程序使得強制購買過程過長和效率低下。以建設一個大型購物中心為例, 獲得中央和地方兩級政府的批準就需要四五年時間, 從立項到建成平均需要10年左右的時間, 有的長達16年。根據2007年國土資源部的赴英考察報告,目前英國強制征購土地的平均時間是:高速公路征地需要9年時間,規劃征地6年(英格蘭和威爾士),住宅征地4年,公用事業征地3年。

  六、啟示與借鑒

  (一)應當從法律上對“公共利益”的范圍明確界定

  我國《憲法》和《土地管理法》都規定,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”。但沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益”,哪些建設項目用地不是為“公共利益”,“公共利益”成了一個高度抽象的概念。部分地方政府以地生財,不管是否為了公共利益的需要,都大量動用征地權,造成土地征用后待價而沽,或低價招商爭稅源,因資金不到位而閑置土地,造成土地資源的嚴重浪費。據國土資源部概算,目前我國土地征用后的利用率只占征地總數的67%30%以上處于“批而未征”、“征而未用”的狀態。根據《全國土地利用總體規劃綱要(20062020)》,全國城鎮規劃范圍內共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃(400萬畝)。因此我國應當完善土地征用立法, 從法律上對“公共利益”的范圍明確界定。

  (二)遵循市場原則, 合理制定補償標準和項目。

  英國的土地征用補償以市價為基礎。實際上,目前,世界上大多數國家和地區對被征用土地的補償,都是根據當時的市場價格或以市場價格為基礎來確定的。而我國補償標準明顯偏低,現行征地補償安置標準主要是以種植主要農作物的產量和產值來計算的,且土地補償費和安置補助費的總和不得超過耕地被征用前三年平均產值的30倍。征地補償安置費用在國有土地出讓總價款及征地成本中所占比重較低。據有關方面2007年的調查,我國東部、中部、西部地區被征地農民得到的土地補償和人員安置費用占土地出讓總價款的比例分別為16%18%12%。這一因素使我國農村征地產生較多的糾紛。 征地補償按土地原有用途、使用產值倍數法確定補償費用,不符合土地估價原則,也不符合市場經濟交易規則。我國應結合現階段基本國情, 借鑒英國的做法, 以市場作為基礎, 將土地補償費、青苗及建筑物、構筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目的補償價格參照當前土地市場的價格, 充分體現“效率、公平”原則。

  此外,征用農村土地的土地補償費用不僅要考慮土地的自然屬性,還要考慮土地的社會屬性,即土地在城市中的區位、交通等因素;安置補償費用還要考慮征地給農民帶來的就業損失和生活福利損失,考慮城市支持農村、城鄉統籌協調發展的需要,提高征地補償在本質上是讓被征地農民享受城市快速發展帶來的經濟效益。應堅持同地同價的原則,全面落實征地區片綜合地價,凡經濟社會發展水平相近區域的土地,即便是國家重點工程和大中型水利水電工程征地,其征地或建設用地補償價格應相同,不因其用途、規劃限制等因素而有所區別。同時,要逐步、適度提高對直接支付給被征地農民的補償安置費用在征地成本、國有土地出讓綜合價款中的比例。

  (三)明確征地補償目標,合理分配補償費用

  英國征地補償的目標非常明確,考慮了各方面權利人的利益。我國在此方面還有許多不足,征地補償的目標并清晰,因而形成我國補償分配方面特有問題。我國實行的是土地國家所有和集體所有兩種所有制形式, 由此可見集體是農戶的“代言人”。但現行法律對“集體”界定模糊, 補償目標并不明確,從而使少數村干部成為土地征用補償的分配者, 這就造成了失地農民權益受損的客觀因素。因此, 國家必須進一步界定農村土地征用補償的收益主體, 不僅能有效地保護農民的合法權益, 也可以防止集體財產的流失。同時, 應該切實理順各種費用的去向, 土地補償費交給所有權人即集體經濟組織, 其如何分配由他們的組織委員會決定; 安置補助費發給承包權人, 以彌補其因不能再承包土地而蒙受的損失; 青苗補償費則補償給青苗所有者。

  (四)征收流轉土地的補償

  在英國,征購租賃中的土地不僅向所有者補償,還應賠償承租者的損失,并充分考慮到租賃終止的各種情況,分別予以補償。從立法的角度體現了對租賃權的尊重和對承租人正當利益的維護。在中國,轉包、出租、互換、入股或轉讓等都是農村土地流轉的合法途徑,然而中國現行法律中對征地導致土地流轉終止的賠償尚未有明確的規定。因此,在征地改革與立法調整中,應充分考慮征地涉及的土地流轉關系,通過增加租賃權補償、干擾補償以及經營損失補償等內容,切實保障土地流轉雙方的權益。

  (五)補償考慮征地預期用途

  英國征地補償與土地預期用途有密切的關系,且征地后土地用途的改變將反過來影響到補償,這就限制了征地后隨意改變用途情況發生,避免了為減少支付補償而隱瞞征地用途的行為,維護了當事人的利益。中國征地補償對土地預期用途完全不予考慮,對“征而不用”,“征后改用”的行為缺乏應有的制約,此種缺失應盡快從法律或政策上進行補位。因此,可建立一種更靈活更完善的補償估價方式,將部分補償價格與征地未來用途掛鉤,以避免征地后土地用途的隨意改動以及當事人利益遭受損失。

  (六)建立土地仲裁糾紛機構。

  針對補償糾紛的問題, 世界上許多國家( 地區) , 除設立土地決策、咨詢、執行機構外, 還專門設立仲裁機構裁決征地者與土地所有者之間的爭議。如英國在土地強制征購這一事件中,任何被征購土地所有權人及權利相關人如果認為這一事件使自己的利益受到傷害,他都可以在規定的時間內向當地的土地裁判所或法律部門提出訴訟(如蘇格蘭規定,當事人應當在6周之內采取法律行動即向蘇格蘭土地裁判所提出訴訟)。土地裁判所負責征地補償爭議的裁決。土地裁判所不屬于法院,也不屬于行政系統,組織上與行政機關聯系,活動上保持獨立性。土地裁判所的裁決結果雖然是終局裁決,但當事人如果對土地裁判所在裁判過程中適用法律或裁判程序有異議而不服的,可以向最高法院申請司法審查或者也可對土地裁判所的最終裁決提出上訴,以維護自己的權利。而我國土地管理法實施條例中指出: 對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協調, 協調不成的, 由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。可見, 我國是政府作為土地征用補償糾紛的裁判員, 缺乏一個專門機構來裁決征用中的爭議及矯正征用雙方行為。因此, 我國的土地糾紛處理必須引入法律程序, 建立專業的土地糾紛仲裁機構。同時, 為了補償糾紛處理的公正性與合理性, 征地各方可以向人民法院提起訴訟, 來有效保護國家、集體、農民三者之間的合法權益。

  (七)完善土地征用立法體系

我國的土地征用補償之所以成為難以處理的熱點問題, 主要是我國的相關立法滯后, 沒有及時對土地征用補償中出現的新問題發揮法律應有的社會功能。因此, 要建立一套系統的土地征用法。我國應在憲法相關規定的指導下制定系統的土地征用法并在其中設專章規定補償問題。這樣, 把本來各個零散的補償規定集中到一塊, 便利于條文之間的銜接和立法精神的協調, 使補償標準更明確, 補償形式更合理, 更能防止出現漏洞或沖突。特別是針對現在土地征用補償中存在的完全由政府說了算,農民的主張無法表達這一突出問題, 嚴格規范土地征用補償行為, 保障被征地農民的權益。必須規范土地征用補償程序, 建立起土地價格評估制度和征地補償方案聽證、審批制度, 征地補償民主決策制度,征地補償爭議司法救濟制度等程序制度。關鍵是要賦予被征地農民參與權、知情權和監督權, 以便使公民的合法權益得到更加充分的保護。

 

 

資料來源:http://www.mlr.gov.cn/wskt/flfg/201003/t20100327_143013.htm

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