西方城市更新政策的演變及其對中國的啟示 返 回

 西方城市更新政策經歷了從1970年代政府主導、具有福利主義色彩的內城更新,到1980年代市場主導、公私伙伴關系為特色的城市更新,向1990年代以公、私、社區三向伙伴關系為導向的多目標綜合性城市更新轉變。一個內涵更加多元化的城市更新理念,以及一個以多方伙伴關系為取向、更加注重社區參與和社會公平的城市更新管治模式,正代表著城市更新政策的新路向。這對我國制定城市更新政策有重要啟示,包括:要提高對城市更新多維本質的認知,加強社區民眾參與,建立以人為本的城市更新制度,以及強化政府在城市更新中的協調、引導和促進功能等。

 從20世紀70年代起,城市更新就一直是西方主要國家城市政策的一項主要議題。30多年來,為解決一系列內城衰退問題而進行的城市更新的各種嘗試在歐美主要城市從來沒有停止過。可以說,城市更新并不是一個新問題。然而,進入90年代以來,隨著全球化和本地管治環境的變革,城市更新所處的大環境發生了變化,令這個議題開始受到全新的關注,無論是政府決策者,還是學術界,對城市更新問題的再討論和再認識達到前所未有的程度。城市更新,無論是對其內涵的詮釋還是對其實施機制的選擇,都體現出一種全新的路向。一個內涵更加多元化、綜合化的城市更新概念,以及一個以多方合作的伙伴關系為取向的、更加注重社區參與和社會公平的管治機制,正成為西方城市更新政策的主要趨勢。這一演變軌跡,在有著30多年較為系統的城市更新政策與實踐的英國,表現得尤其清晰。可以說,英國是西方城市更新政策演變的典型代表。因而,本文擬以英國為例,回顧其過去30多年來城市更新政策的演變過程,總結其政策演變的特點,分析其政策取向轉變的原因,最后探討一下西方的經驗對我國城市更新政策與實踐的啟示。

一、英國城市更新政策的演變

 在英國,城市更新成為現代城市政策的重要議題始于20世紀60年代。當時的英國在經歷了20年的戰后重建后,城市發展遇到了許多新問題。在1947年頒布的《城鄉規劃法》所提倡的“綜合發展區”模式影響下,大城市人口與土地開發呈現出明顯的郊區化趨勢,而內城則成為被忽視的地帶。缺乏規劃、街區衰敗、住房陳舊以及社區設施嚴重不足等構成當時內城衰退的主要特征。到60年代中期,以物質環境改造為中心的戰后重建方式和城市用地的快速蔓延引起越來越多的不滿。更為嚴重的是,自70年代初開始,受到新的全球國際分工的影響,英國以及其它主要西方國家進入了嚴重的經濟衰退時期。工業萎縮、失業、貧困、物質環境破敗以及其它各種各樣的內城問題困擾著幾乎所有的英國大城市。在這樣的背景下,調整城市政策、關注內城問題必然地成為政府的政策重點,城市更新開始擺到政府決策者的主要議程上來。這成為英國此后幾十年城市更新政策發展演變的一個重要起點。縱觀過去30多年的歷史,英國城市更新政策可以被劃分為三個階段,每個階段都有著與當時社會、政治、經濟大環境相對應的城市更新政策理念和運行機制。

(一)1960年代中期—1970年代:政府主導、福利主義色彩的城市更新

 針對這一時期嚴重的內城衰退問題,英國政府自1960年代中后期開始實施以內城復興、社會福利改善及物質環境更新為目標的城市更新政策。其基本實施機制是通過政府主導、以政府及公共部門的撥款補助為主要資金來源。奠定這一城市更新機制的政策基礎是1969年頒布的《地方政府補助(社會需要)法》,而由中央政府啟動、由地方政府實施的“城市計劃”(Urban Program)則成為這一時期最重要的城市更新項目。該項目針對內城社區衰落問題,試圖通過土地及建筑物的改善、為社區居民提供就業培訓以及為某些社會項目提供一定財務支持,來迎合內城社區的社會需求,從一定程度上解決內城問題。1970年代早期,政府又進行了一系列的內城調研,并由此催生了1978年的《內城地區法》,使之成為當時工黨政府城市政策的主干。根據該法,英國全國7個最衰落的城市地區被納入“內城伙伴關系計劃(Inner City Partnerships)”,成為70年代末工黨政府推行伙伴關系的試驗項目。本質上,該計劃所推行的伙伴關系主要是基于中央政府各相關部門之間以及中央與地方政府之間的公—公伙伴關系。雖然它也試圖促進政府部門與商業集團的合作,但收效并不大。到1979年撒切爾夫人的保守黨政府上臺后,隨著其大刀闊斧的新城市政策改革,這項內城伙伴關系計劃基本上無疾而終。

 縱觀19601970年代的英國城市更新政策,可以看出那一時期的城市更新基本上是由政府主導、以公共資源為基礎、以內城社區改善為目標、帶有福利主義色彩的政策特征。公私合作在一定程度上存在著,但并沒有構成政策上的核心機制,而社區一方的角色主要是更新計劃的對象和更新福利的接受者,而不是更新過程的主動參與者甚至主導者。總之,城市更新在這一階段主要體現出一種自上而下的作用機制。

(二)1980年代:市場主導、基于公私伙伴關系的城市更新

 進入1980年代,英國的城市更新政策發生了顯著的變化。以市場為主導、以引導私人投資為目的、以房地產開發為主要方式、以經濟增長為取向的新思維迅速代替了70年代政府主導、公共資源為基礎的政策框架。這一明顯的轉折,是與當時英國的經濟、社會和政治環境的變化密不可分的。首先是70年代開始的全球經濟調整對西方國家的經濟造成了極大的沖擊,令英國不少城市遭受了20世紀最嚴酷的經濟危機。日益嚴重的內城問題僅僅依靠有限的政府撥款、由公共部門來實施,效果并不理想。而且,經濟衰退令政府部門財政實力打了折扣,福利主義越來越成為政府的負擔。其次,政權更替成為城市更新政策轉變的催化劑。1979年上臺的保守黨政府一開始就大力推行私有化的改革,強調自由市場作用的新古典主義發展模式成為撒切爾主義城市政策的重要支柱。這恰與當時大西洋對岸的美國里根主義自由市場政策體系遙相呼應,構成80年代英美城市更新政策體系的基石。

 在這樣一個推崇私有主義(Privatism)的年代,商業集團(亦即私有部門)在城市發展與更新中所扮演的角色被大大提升。鼓勵私人投資和強調物有所值成為城市更新政策的主流。保守黨政府明確提出,政府政策的一個主要意圖就是要在內城更新中令私有部門投資最大化在這樣的思想指導下,自80年代開始,整個英國各主要城市都為各種地產開發項目所充斥,商業、辦公及會展中心、貿易中心等旗艦項目成為各地不約而同的城市更新及開發方式。此時,私有部門被奉為拯救城市衰退區經濟的首要力量,而共有部門則變成次要角色,其任務是為私有部門的投資活動和經濟增長創造良好寬松的營商環境。因而,80年代城市政策的主題就是放松制度管制(de-regulation)、弱化規劃的作用(de-palnning)、私有主義以及公私合作(public-private partnership,即PPP)。這一時期出臺了一系列體現上述價值取向的城市更新政策,比如城市開發公司(Urban Development CorporationUDC)、企業開發區(Enterprise Zone)等等。其中 CDE 被認為是當時保守黨政府城市政策的旗艦,代表了整個80年代英國城市更新政策的主要思路。

 從1980年開始設立的 CDE 是由中央政府撥款成立的企業性機構,它們接管原本屬于地方政府持有和管理的部分城市土地及其規劃許可權限,對這些地區(基本上都是內城衰落區)的物質環境進行重建改造,力求將土地開發的最大潛力發掘出來(如提高容積率、或將土地規劃為商業、辦公等高收益用途等),以對私人投資產生吸引力。其財政來源有二:一是中央政府的撥款,二是通過向私人發展商轉讓開發土地。政府撥款的目的是用一定額度的公共資金來啟動城市更新,并以此作“餌”來吸引更多的私人資金。衡量UDC成功度的一個最重要指標就是引入到更新活動中的開發量。雖然有人批評城市更新中的社會元素(如提高社區居民的就業、教育機會等)被這種UDC模式忽略了,但政府主管部門明確聲稱,就業等目標并不是UDC模式的主要考慮,UDC關注的是更新,更明確地說就是物質環境的更新。因而,本質上講,UDC代表了一種以地產開發為主導的,物質環境改善為目標的單維的更新模式。

 與70年代較為關注內城社會問題的城市更新計劃不同,以市場機制為主導的UDC模式的一個基本假設是,市場化的城市更新可以通過其“涓滴效應”令社區民眾分享到經濟及物質環境改善的成果,從而解決社區的各種社會問題。換言之,只要經濟增長、物質環境改善,衰落社區的失業、教育、貧困等社會問題自然就會迎刃而解。然而,縱觀UDC模式十年的實踐,雖然它在引進私人資金方面取得了一定成效,但總的來說它并未帶來人們所期望的成功,特別是讓低下層社區人士感受到“涓滴效應”的惠澤。可以說,UDC模式本身假設上的內在缺陷是導致這一結果的必然原因。首先,該模式是基于一個定義過于窄化的概念,它將城市更新基本等同于一種市場主導的房地產開發活動,而忽略了社區大眾的實際意愿和需求。其次,由于剝奪了地方政府及公眾在規劃及土地發展中的作用,UDC模式的運作趨于以短期利益為目標、以財務原則為基礎、由市場引導規劃甚至于嚴重削弱規劃的管制作用,導致長遠利益及戰略目標的缺失。第三,由于市場化的城市更新在很大程度上要受到經濟大環境的影響,UDC的項目必然也受制于房地產市場的興衰,因而當地產市場低迷時,該模式所假定的財富涓滴效應只能成為一句空話。80年代末期英國地產市道下滑時,不少大型更新項目都受到了沖擊(比如倫敦碼頭土地開發中的Canary Wharf項目),不僅對經濟增長的保證不能實現,而且更未能對解決社區社會問題起到實質作用。第四,為了迎合私人部門投資的意愿,UDC模式往往刻意壓制地方部門及公眾在更新決策中的參與作用,令其缺乏橫向協調和公眾問責性。因而,對于UDC模式的城市更新,OC&Tiesdell(1991)作了如下總結:“UDC 模式缺乏戰略性思維,忽視城市更新對更廣范圍的影響,未能形成財富涓滴效應,在泛似海洋般的衰落中,它只能營造出寥若孤島式的繁榮”。

(三)1990年代以來:以公、私、社區三向伙伴關系為導向的城市更新

 市場機制主導下的城市更新不能有效解決舊城區的根本問題這一事實,揭示出一個更加綜合、更加多元化思維的更新模式的必要性。通過不斷的政策反思與探討,這樣一種認識越來越清晰:城市更新應該是對社區的更新,而不僅僅是房地產的開發和物質環境的更新。因而,90年代初開始,一股城市更新的新思潮開始形成,除了繼續鼓勵私人投資(比如1992年出臺的“私人投資計劃”-Private Finance Initiative,PFI)以及推動公私合作,它更強調本地社區的參與,強調公、私、社區三方合作伙伴關系,同時強調更新的內涵是經濟、社會和環境等多目標的綜合性更新,而不是由地產開發主導的單一目標型更新。

 這一新的城市更新理念最早體現于1991年開始實施的“城市挑戰”(City Challenge)計劃中。該計劃的主要機制是,中央政府設立一項“城市挑戰”基金,由各地方政府與其他公共部門、私有部門、當地社區及志愿組織等聯合組成的地方伙伴團體進行競爭,獲勝者可用所得基金發展他們通過伙伴關系共同策劃的城市更新項目。“城市挑戰”與UDC模式的區別在于,它試圖將規劃及更新決策的權力交還給地方,并且在強調公、私部門緊密聯系的同時,將本地社區人士或組織也看作決策過程中重要的一極,使得更新目標有了更強的社會性。

 1994年起,英國城市更新政策進一步調整,中央政府將現有20個與城市更新有關的、原本由不同部門分別管理的項目或計劃(包括“城市挑戰”計劃)整合成一項統一的基金,稱為“綜合更新預算”(single regeneration budget,簡稱SRB)。它繼承了“城市挑戰”中鼓勵地方伙伴關系的基本理念和由各地方伙伴團體競投中央基金的運行模式,并比后者具有更大的政策廣度和深度。SRB因而成為90年代英國城市更新政策的新旗艦。根據Brennan等人對最初三輪(1994-1996SRB基金運用效果的評估,SRB比起以前的各種更新模式有著更好的實效。80%SRB基金流向了全國366個城市地區中最為衰落的99個地區,顯示SRB基金的地理分布切實呼應了最衰落地區的需求。而且,SRB的覆蓋范圍非常廣(惠及99個地區),遠遠超過70年代開始的“城市計劃”(57個),80年代的UDC(只覆蓋16個)和“企業開發區”計劃(40個),以及90年代初的“城市挑戰”基金(少于30個)。此外,SRB 除了面向衰落地區,還對其他非衰落地區的個別更新項目開放,使得SRB成為針對全國范圍內不同規模與區位的各種城市更新問題的一項有力政策工具。從1997年的第四輪SRB競投開始,新上臺的工黨政府要求SRB政策對社會因素給予更多關注,并強調SRB要更加因應衰落地區中社區大眾的實際需要,加強本地更新伙伴與區域政府機構的合作。

 此外,值得一提的是歐盟結構基金(Structural Funds)對包括英國在內的歐盟各成員國城市更新日益重要的影響力。結構基金運作方式與英國的SRB非常相似,也是采取競爭性的基金分配方式,并把地方性的三向伙伴關系作為一個強制性的技術要求:一個城市要想贏得基金,它就必須要展現出公、私和社區三方凝聚共識、緊密合作的能力。從1994年到1999年,歐盟承諾撥款100億英磅資金來配合英國各城市的地方更新項目。結構基金的設置,令各地之間在城市更新方面的競爭呈現更加國際化的特點。

 總的來說,通過“城市挑戰”、SRB以及歐盟結構基金的推行,基金公開競投與地方伙伴關系成為90年代英國城市更新政策的兩塊重要基石。基于本地社區的三方伙伴關系使得長期被忽視的弱勢社區居民被納入城市政策的主流,使他們有機會在更新決策過程中行使自己的權利,表達自己的觀點,參與方案的制定和實施。雖然也有人質疑地方伙伴關系的真實性和成效,認為它不過是各方為了競得SRB基金而做的權宜的結合,但多數觀點還是相信:比起什么也不做,地方各界肯定能從伙伴構建及基金競投過程中得益良多。至少這為各方利益集團提供了交換觀點、建立共識的平臺,使得決策方案具有更廣泛的代表性,使得社會、經濟及環境各個方面的考慮取得平衡。正是基于這種認識,從90年代至今,整個英國上下掀起一股城市更新伙伴關系的熱潮,到2000年,全國至少有700個這樣的更新伙伴,平均每個大都市有多達75個各種類型的更新伙伴活躍在次區域、市、鄰里社區等各個不同層次。三方伙伴關系、社區公眾參與以及社區能力培育成為當前英國城市更新政策的最新取向。

二、西方城市更新政策轉變的取向及其內涵

 從上述英國城市更新政策的演變,我們至少可以看出兩個方面的大趨勢,即從單維更新向多維更新轉變的更全面的更新理念(Ideology),以及從市場主導型的公私雙向合作向社區參與型的三方伙伴關系轉變的更新管治(governance)模式。

(一)城市更新理念的轉變

 從英國過去12 多年的經驗,我們可以看出,對于城市更新本質的認知經歷了一個逐漸深化的過程。英國二戰后20年的更新政策主要著重于物質環境的更新,推倒式的重建成為典型的除舊換新的城市建設手段。到1970年代,內城的物質衰敗伴隨著越來越嚴重的貧困、失業等社區問題,以至于政府在進行物質環境改善的同時,不得不關注社區振興問題。到了80年代,自由市場主義占了上風,城市更新問題被看作為一個經濟范疇的問題,以追逐利潤和經濟增長為目標的、房地產開發為主導的物質更新活動成為主流,社會層面的問題被認為可以由市場經濟發展帶來的涓滴效應來調節和解決。到了90年代,人們開始意識到市場主義的城市更新并沒有帶來預期的成果,卻導致社會資產的不斷流失(這里,社會資產是指以社區為基礎而形成的各種人際網絡及其價值觀念),而由私有部門投資為主導、公私合作的伙伴關系并不能保證真正的公眾利益。同時,物質環境的衰敗只是多元化的城市問題的癥狀而非根源,單維的更新并不能解決多種因素引起的城市衰落問題。因而,對于城市更新這個概念,開始有了全新的詮釋。當前對于城市更新的理解可以概括為:“城市更新是用一種綜合的、整體性的觀念和行為來解決各種各樣的城市問題;應該致力于在經濟、社會、物質環境等各個方面對處于變化中的城市地區作出長遠的、持續性的改善和提高。”

 基于這樣一種定義,對城市更新本質的認知便從簡單的單維更新(以物質環境改善為主)向著更綜合、更全面的多維更新轉變。這種多維更新的理念,至少包含了下面幾個要點:

 1、城市更新以物質環境改善為最低目標;

 2、以人為本,考慮社會需求,體現社會關懷;

 3、培育社區參與意識及自我更新能力,促進社區發展,增強社區凝聚力;

 4、促進衰落地區的經濟復興,并盡量做到財務上可行;

 5、環境以及地方文化的保護;

 6、強調長遠的、戰略的眼光;

 總而言之,城市更新要體現可持續發展的原則,做到經濟、社會、環境的協調發展。

(二)城市更新管治模式的轉變

 伴隨著更新理念的轉變,城市更新的管治模式也發生了顯著變化。此處,“管治”指的是政府(或公有部門)、私有部門以及社區公眾三個主要利益集團在城市更新決策過程中的地位、作用及其相互權力關系,以及由此而產生的決策實施機制。換言之,就是政府、市場和社區三種要素在城市更新的決策和實施中,究竟哪一種要素(擬或不同要素的組合)起著主導作用,其作用機制又是如何。

 從西方的經驗看,如果說1970年代政府在城市更新中起著某種程度的主導作用的話,1980年代則是一個明顯由市場機制主導的時代。大力推動私有投資以及打造公私伙伴關系,使城市更新成為以地產開發為特征的商業性活動,效率優先,公平(如對弱勢社區的扶助)被放在服從的地位,并假定公平可以通過效率之涓滴效應而衍生。1990年代以來的城市更新管治試圖改變市場主導機制下對社區問題的忽視,傾向于加強社區在更新中的作用,使社區成為公、私兩大角色之外的第三極,將原來的公私雙向合作拓展為三向伙伴關系。這樣,城市更新的決策模式不再僅僅是原來的自上而下,更包涵了自下而上的新機制,令城市更新過程更加透明、民主,各方權力更加平衡,從而也就更加保證了多維更新目標的可實現性。當前新的更新管治趨勢體現了以下幾個要點:

 1、更新過程的包容性,即多個角色的廣泛參與;

 2、政府在更新組織中的協調及促進能力;

 3、吸引私有部門投入更新的創新機制;

 4、社區動員、參與及賦權;

 5、各方協調、合作的質量及實效。

三、西方經驗對我國城市更新政策的啟示

 改革開放以來,我國城市發展非常迅速,舊城改造成為城市建設中的一個重大問題。特別是1990年代初期以來隨著房地產業的迅猛發展,幾乎所有大中城市的老舊居住區都在經歷以房地產開發為主導的舊城更新過程。雖然在城市更新的某些方面,如古城保護、商業街改造等,各級決策部門給予了較大的重視,但總體來看,對于城市更新這個廣義議題,從上到下還沒有形成一個系統的、有著清晰目標的城市更新政策框架,對于城市更新本質的認識還缺乏廣泛的討論和共識,而在城市更新的決策、管理和實施方面,還缺少職能完備又具有高度問責性的組織機構。尤其是對于舊城改造中最為普遍的、涉及普通民眾利益的老舊居住社區的更新改造,缺乏一套兼顧經濟、社會和環境效益的管理策略,特別是能夠真正考慮到社區居民愿望和需要的、以人為本的更新制度。多數情況下,老舊居住區的改造成為市場機制主導下公有部門和私人發展商們獲取土地收益和商業利潤的溫床,而作為社區主人、共同結成社區網絡、共同創造了社區特色的原有居民,則在更新決策和實施過程中基本處于弱勢的、被邊緣化的一方,不但缺少一套公開的、透明的制度體系令他們可以參與規劃的制定及拆遷補償的談判和申訴,很多情況下舊城改造還意味著對社區原居民的逐離(displacement)。其結果是,相當一部分人的居住質量并沒有明顯的改善,而且多年來積淀而成的社區網絡和社區文化也分崩離析。我們從近年來媒體不斷報道的各地因為拆遷補償問題而發生的諸多惡性事件中不難看出,我國舊城改造中對許多問題、特別是對社會因素的考慮還遠遠沒有制度化,以人為本的、全面的、戰略性的城市更新政策框架還沒有建立起來。

 基于上述狀況,我們可以體會到,西方城市更新政策演變過程中的經驗和教訓,對我國城市更新政策框架的建立和完善有著非常重要的借鑒意義。首先它幫助我們對城市更新這個概念的本質加深理解,讓我們體會到城市更新不僅僅是舊建筑、舊設施的翻新,不僅僅是一種城市建設的技術手段,不僅僅是一種房地產開發為導向的經濟行為,它還具有著深刻的社會和人文內涵。忽略社區利益、缺乏人文關懷、離散社會脈絡的更新并不是真正意義上的城市更新。城市更新是多目標的,而不是單目標的。其次,西方的經驗也告訴我們,城市更新的成功有賴于建立一個真正有效的城市更新管治模式,亦即要有一個包容的、開放的決策體系,一個多方參與、凝聚共識的決策過程,一個協調的、合作的實施機制。目前我國許多舊城改造項目由開發商的商業利益所支配、由政府部門給予配合的運作模式,正是西方1980年代所盛行的市場主導、公私合作的管治方式,如今這種方式在西方已經被證明是忽視社會效益的、是不成功的。只有將社區力量納入決策與實施的主體之中,與公、私權力形成制衡,才能有利于城市更新多維總體目標的實現,才能保證更新效率與公平的統一。在這方面,加強社區居民的參與(例如建立面向社區的溝通對話機制、舉行公聽會、建立和完善復議和申訴制度等等),重視社區的真正需求(如合理補償,盡量安排原區安置等),減少社會人文資產的流失,是我國城市更新政策中必須深入研究和解決的問題。第三,西方經驗還啟發我們,要建立一個有效的城市更新機制,政府的積極作用是必須的、不可替代的,而政府在財力及其它方面對城市更新的承諾也常常是必不可少的。政府既要運用一些激勵性政策吸引私有部門對城市更新的投入,又要維護公眾利益,為社區參與創造條件,確保社區利益不被商業利益所吞沒。因而,政府在城市更新的三向伙伴關系中,應該扮演著舉足輕重的協調、引導、監察和調解角色。當前,我國城市更新領域的突出問題是缺乏一個專責、常設機構,對城市更新進行綜合、系統的管理和協調;缺乏對城市更新長期性、多目標的戰略性規劃和行動綱領;缺乏一套規范城市更新規劃和實施行為的法制體系,對各個角色在城市更新過程中的地位和作用缺乏明確的定義,特別是普通社區大眾的利益還得不到足夠的法律保證。因而,借鑒西方的經驗,可以令我們對城市更新提高認識,少走彎路,在制定政策時更清楚我們下一步的目標是什么,我們在哪些方面還需要改善和提高。從這個意義上講,考察西方城市更新政策演變的特點和趨勢對我國城市更新事業的發展有著重要的現實意義。

 

(本文轉載:城市發展研究11 20044期;作者:張更立,香港大學城市規劃及環境管理中心)

 

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