新加坡集約用地概覽 返 回

 土地利用包含的內容非常廣泛,涉及居住、農業、工業、商業、基礎設施和特殊用地等多方面,并與道路交通和城市規劃緊密相關。因此,要協調好這些方面的關系必須高效集約利用土地。近幾年,新加坡在集約利用土地方面又有新舉措。

一、問題的提出

 新加坡的國土面積僅為682平方公里,從國土面積和人口分布情況來看,平均每平方公里的面積要承載大約5000人的壓力,是一個典型的人多地少,寸土寸金的國家。新加坡嚴重短缺的國土資源決定了其必須充分利用其土地,提高土地的利用效率。然而,土地利用涉及到居住、農業、工業、商業、基礎設施、特殊用地等多方面內容,并與道路交通和城市規劃緊密相關。只有協調好了這些方面的關系,合理高效利用土地才能成為可能。新加坡在合理協調這些方面的關系中探索出了一條獨具特色的道路,使其成為了名副其實的花園城市國家,為大多數亞洲發展中國家建立了現代都市發展的典范。

二、新加坡集約合理用地的措施

(一)更加合理地推行組屋政策,有效改善居民的居住條件,以提高土地利用的效率。

 所謂組屋政策,是指由新加坡前總理李光耀在20世紀60年代提出的居者有其屋計劃,旨在為所有新加坡人提供策劃周詳的組屋。經過40多年的發展,新加坡的組屋政策取得了巨大成功,據調查:目前新加坡的組屋總量已達80多萬套,超過了總戶數,人均居住面積是香港的2倍,居亞洲之首,而且已經有86%的居民居住在組屋內并且有83%的人對居住在組屋感到滿意。然而由于一味地節約土地,樓房的間隔越來越小,不僅妨礙了居民的隱私權,增加了環境噪音,而且浪費了城市土地的空間,使得土地供給與需求的矛盾日益尖銳。對此,新加坡建屋發展局在1999年開始將新建的組屋提高到30層。

 這一決定不僅提高了土地利用率,而且還達到了社區所要求的人口密度,提高了社區居民的居住面積和活動空間,使樓房的設計更加壯觀幽雅。而節省的昂貴土地費彌補了樓房的建筑成本。這種向空中發展興建更高樓層的做法不僅符合長期經濟效益和需求的正確方向(高樓空氣清新,噪聲低,景觀好,環境清幽),而且也是城市集約利用土地的新舉措。此外,為了優化重要交通點附近的土地使用結構,新加坡還增加了靠近軌道交通車站的建筑高度,以方便更多的居民步行去軌道交通車站。

(二)政府實行了強制性的土地征用政策,通過立法強行征用私人土地以擴大土地供給。

 由于土地資源極度匱乏,新加坡成了世界上為數不多的將住宅、商業和工業區用地全部納入征地范圍的國家。1965年新加坡獨立后,為了適應經濟和社會發展的需要,通過強行征用的方法,從私人手中征用了大量土地作為建設用地,使國有土地占國土面積的比重上升到 80%左右。

(三)新加坡政府積極進行填海工程,并取得了一定成效。

 早在19世紀,新加坡便開始了填海造地。自20世紀60年代起,為滿足人口增長和經濟發展的需要,新加坡在沿海展開了符合國際法律條規的填海計劃。2002年,新加坡又在柔佛海峽的德光島和大士進行了大規模的填海工程。在過去的40多年時間里,與總國土面積相比,新加坡因填海已經使其領土面積增加了100多平方公里,到2010年新加坡新增的國土面積累計達到160平方公里。

 而根據2001年的發展總藍圖,新加坡的長遠計劃是再填拓80平方公里的土地,預計通過圍海造陸創造的新土地將使新加坡的土地面積增長15%

(四)建立車輛配額系統和電子道路收費系統,提高交通用地利用效率。

 道路交通狀況和土地利用是密切相關的。新加坡的交通系統不可避免地受到其狹小的國土面積的制約。雖然40多年的填海造地使國土總面積從580平方公里增加到682平方公里(其中約12%用于交通),但土地使用的緊張狀況卻遠遠沒有得到緩解。主要原因是在土地緩慢擴展的同時,人口、車輛、出行人數以及平均出行時間都有了顯著的增加。其中車輛占有率從1981年的15/輛增加到20009/輛,出行率從1981年的260萬人次/天增加到 2000年的900萬人次/天,而同期的土地面積僅增加了60平方公里。為了限制私人小汽車的使用,解決道路擁擠和土地使用的緊張狀況,新加坡在 19905月引入了車輛配額系統,即通過限制車輛的年增長率和增加機動車輛擁有者的負擔來控制車輛數量的長期增加,并促使民眾更多地選擇公交系統。

 19989月,新加坡又使用了世界上第一個城區電子道路收費系統(ERP),取代了1975年開始使用的人工收費系統,即區域通行券系統(ALS)和20世紀90年代初投入使用的道路收費系統(RPS)。使用ERP收費系統主要是通過額外收費限制車輛在規定時段進入擁擠地區以降低交通成本,防止交通堵塞。具體來說,當安裝ERP計費系統的私人車輛在規定的時段進入中心商業區時,ERP系統會在用戶通過時根據車輛種類自動從安裝于車內的現金卡中扣除應付的費用,這一費用根據道路的使用狀況(擁擠程度和車流速度)的變化而變化,即ERP收費系統不但能自動收費,而且能根據交通狀況靈活修改費率,從而有效控制城市擁擠地區和路段在高峰時期的交通量,達到了緩解交通堵塞的目的,并有效彌補了車輛阻塞成本。迄今為止,在新加坡的大約700000輛機動車中,約有96%的車輛已經安裝了ERP計費系統。

(五)新加坡政府根據土地供應狀況積極修改其出租和出售土地的計劃。

 新加坡政府實行土地批租政策,即根據每年的經濟發展形勢,讓企業根據每年調整一次的只設上限、不設下限的租金和土地價格選擇租賃和購買土地。在出租方面,2000—2001年,為了幫助租戶降低運作成本,渡過經濟難關,新加坡土地局給工商產業租戶、農場租戶、簽下租用協議和持有臨時占用證的租戶額外10%的租金回扣;在出售方面,由于受到亞洲金融危機的影響,新加坡的房地產和股票市場都不景氣,2001年新加坡的房屋價格比上年下跌了11.7%2002年又下跌了1.04%。所以,新加坡政府在2001年暫停其土地出售以消除土地供應過剩的狀況,2001年下半年新加坡政府出售的土地比原計劃減少了30%—40%

 此外,政府還在2003年上半年凍結了拍賣的土地,以促進房地產業的恢復。目前,新加坡的房地產市場仍然很不景氣,為控制土地出售,新加坡國家發展部已經決定在2005年上半年將只向能夠達到政府最高標價的開發商出售土地,而不通過認可名單出售土地。

(六)簡化土地利用的審批程序,建立新的土地部門以提高工作效率。

 在土地利用的審批過程中,新加坡政府力求簡化省時,減少官僚作風。例如對于建筑規劃圖的審批,程序簡化后只需不到30分鐘的時間,而簡化前則需要 3 天時間;在轉租的審批中,簡化前需18天,而簡化后 80%的轉租只需自我申報,即使復雜的轉租也只需7天;對于工業用地的申請,在簡化前需2—3個月,而簡化后只需6個星期。

 為了有效落實政府的土地政策和土地發展計劃,20016月,原新加坡土地局、新加坡土地注冊局、土地測量局等土地系統合并成立了新加坡土地管理局。新成立土地管理局完全不會改變新加坡的土地征用政策和法律,也不會擁有該局有關土地征用的額外權力,尤其是該局沒有獨立決定征用土地的權力。土地管理局也不擁有政府土地,政府土地的擁有權仍屬于國家。新成立的土地管理局是政府的一站式土地行政管理局,代表政府對全國土地實行統一管理,負責制定和執行土地政策,處理土地劃分、地契、土地征用、租約與空地管理等事項,以充分利用土地并為大眾提供綜合性土地行政服務和土地咨詢服務。例如,土地管理局非常重視保護現有土地,打擊非法占用土地和非法傾倒廢物等行為,并專門委托私人產業公司負責日常的管理工作。每一塊地段也要在呈報土地管理局審批后才能發出地契給地主使用。此外,該局也按照發展概念藍圖,撥出土地供住宅、教育、商業、社會和其他用途。總之,新成立的土地管理局以土地利用的公開、公正、高透明度和依法辦事為準則,并超脫于各個業務部門以避免從屬于某個部門而產生的容易弄權行事的弊端,同時也適應土地管理涉及面廣,政策性、科技性和綜合性都較強的特點。

三、集約合理用地的發展

(一)繼續發展以公共交通為主導的交通系統,建立包括普通道路、城市快速路、地鐵和輕軌等多種形式的道路系統。

 新加坡的特殊地理條件決定了其不可能通過不斷擴大國土面積來適應不斷增長的交通需求,所以只有通過充分發揮現有土地與交通資源的潛力,合理控制交通需求的增長,才可能用有限的資源保證道路交通戰略基本目標的實現。與使用私人汽車相比,公共交通系統具有節約道路資源,減少環境污染等優點,因此成為現代都市實現可持續發展的自然選擇。尤其是在新加坡這樣一個各種資源都極度缺乏的城市國家,汽車化的道路是注定走不通的,因為它增加城市中機動車輛的數量,占用過多道路資源,浪費能源并且造成更多污染,長遠而言必然惡化城市生態環境,降低整體生活質量。因此,建立一個以公共交通為主的都市交通體系是解決汽車化所帶來的問題并最終實現可持續發展的內在要求。所以,新加坡應繼續將車輛配額系統和電子道路收費系統結合起來,調控長期和短期、靜態和動態的交通需求,限制私人汽車的使用,有效保證以公交系統為主的交通發展戰略的實施。同時,還要大力發展多種形式的公共交通系統,建立以城市快速路為主干、普通道路為支線的道路交通路網。

(二)繼續運用新的綜合土地信息服務系統,把高科技和土地利用結合起來。

 目前,新加坡已建立了著名的新加坡綜合土地信息服務系統。該系統利用安全的電子商務操作形式通過互聯網和互動工作站把數據庫中提供的土地信息及時、準確地傳遞給用戶。用戶通過點擊屏幕上的地塊便可以獲得有關的土地信息并繪制出彩色的相關地圖,從而提高了土地利用的效率。今后,新加坡應大力開發并完善此類信息服務系統,使其更有效地提高土地利用的效率。

(三)合理修訂土地規劃藍圖,長遠規劃土地利用。

 早在20世紀70年代,新加坡政府就高瞻遠矚地擬定了新加坡規劃圖,對用地做了一個長期性、策略性的規劃,并且每10年做一次大的修訂,每5年做一次小的修訂,以保證土地使用的合理性和靈活性,使土地的使用與開發始終以市場和需求為導向,以最大限度地滿足生產和生活需要。以增值稅為例,一直以來,新加坡是根據1958年總藍圖和1980年總藍圖的發展基線中最高的一個來確定發展基線(發展基線是計算土地增值稅的參考土地基價),但部分土地的原基線定得過高,甚至高于發展價值,導致這部分土地在重新開發時無需支付增值稅(增值稅是根據項目批準的發展價值減去土地基價征收的)。所以,新加坡政府今后應調整征收土地的增值稅。新加坡政府從200811日起,按新加坡2003年規劃總藍圖中新的土地發展基線來征收土地增值稅。為減緩新發展基線對土地開發的沖擊,新加坡政府給出了4年多的緩沖期,在2008年前仍延用舊的基線。總之,新加坡政府應根據自身的土地特點,立足當前,放眼長遠,制定機動、合理、有效的規劃藍圖。

(四)應繼續大力促進環境的可持續發展。

 在土地利用中,環境保護可以在一定程度上緩和土地開發對環境造成的負面影響,從而更合理地利用土地。因此,土地利用規劃的整個過程也需要融入環境保護的因素,尤其是保護自然生態系統。新加坡應將土地利用和環境保護結合起來,要在廢物的處理和回收等方面采取更加有效的措施,比如廢物處理可以遵循臨近性原則,即就近處理和回收生產,以減小垃圾運輸對交通造成的壓力和對環境的破壞。

(五)繼續發展各種有創意的土地利用方式。

 鑒于新加坡土地資源的局限性,開展有創意的土地利用方式對其合理高效利用土地是很有必要的。目前,新加坡政府在土地利用方面已經有許多創新,比如興建供密集區儲存飲用水的地下儲水池;將食品制造、電子、印刷業等輕工業區設置在靠近生活區以方便市民的日常生活;將金屬裝配、航空與工程支援、機械等普通工業園區設在郊區地帶,而造船、石油化工等重工業園區則設在遠離生活區的外島,以減少這些工業所需的緩沖土地面積;在地鐵站和巴士轉換站興建多層樓房;通過填土和興建地下污水處理廠,提高土地使用的密集度,以騰出更多的可供使用的土地等。今后,新加坡還應繼續推出更加有獨創性的土地利用方式。

四、經驗

 水資源供應不足和土地資源有限是新加坡經濟發展面臨的兩個尖銳問題,土地政策被認為是經濟發展必不可少的條件。為此,新加坡一直將保障工業用地在企業可承受成本條件下的充分供應,提高企業成本方面的國際競爭力作為其土地政策的基本目標。新加坡土地政策的核心是政府壟斷工業用地供應,通過實施一套比較完整的統一開發+政府管制供應模式,發揮政府在工業用地配置過程、價格供應方面的主導作用。

 為實現政府壟斷和擴大工業用地供應,新加坡政府首先執行強制性的土地征用政策,通過立法(依據土地取得法)強行以相對低廉和穩定的價格從私有土地主手中購得土地,以擴大土地供給,這是保持新加坡工業用地價格相對較低的基礎。新加坡的土地分為國有和私有兩種形式,1965年新加坡獨立時,國有和私有土地基本上各占一半,而目前新加坡的私有土地已大大減少,到1985年所占比重只占23%。其次,由政府賦予專設的國營開發公司各種有利于工業發展的權限,并在政府發展戰略和計劃的指導下,由具有政府機構性質的國營開發公司進行基礎設施規劃建設、土地收購、開發和供應及招商等活動,其中裕廊集團(JTC)就是代表。

 裕廊集團(JTC)是新加坡貿易和工業部下設的9個半獨立的法定委員會之一,擁有法律賦予的有關土地開發的行政權力。同時,它又是一個獨立核算、自負盈虧的企業,負責開發建設新加坡20多個工業小區,執行貿易和工業部高質量的土地開發和基礎設施建設規劃,提供熟地和標準廠房,并按照行業要求提供特殊園區。

(一)宏觀上,根據國家整體戰略的需要,制定持續的產業升級政策,產業政策升級與土地政策高效地融合為一體,從而實現土地資源的高效利用和土地資源價值的最大化。

 新加坡的工業發展歷程從上世紀60年代到90年代,各個階段發展重點各不相同。建國初期的60年代,為了創造就業機會,主要發展以出口為導向的勞動密集型制造業,力求最大限度地解決就業,實行全民就業。到70年代,注重發展技術密集型制造業,比如電子業和造船業等等,同時也開發了大量的工業園區和廠房。到80年代隨著經濟基礎逐步穩固,政府開始重組經濟結構,將制造業朝高附加值、資本密集型方向轉型。到了90年代,開始大力發展高新技術,比如化工產品、芯片、生物醫藥產業。也正是從80年代后期開始,新加坡的地均GDP開始了飛躍性的提升。從90年代后期到2000年,以信息產業為中心的知識密集型經濟開始發展起來,為了尋求更高的經濟增長,政府投下巨資支持研發以及創新。新加坡工業發展的歷程其實就是一個工業不斷提升的過程,推動工業主要的部門是新加坡貿易和工業部。

 配合國家大的產業升級戰略的調整,新加坡政府從概念規劃開始就采取了一系列確保土地使用最優的方案與設計,尤為重要的是,在工業園的開發中保證土地的持續升級,這也是新加坡土地利用效益能夠持續得以提升的秘訣。具體措施如下:

 1、有效征用土地,預留產業發展空間。

 在不同的發展時期運用不同的策略來增加土地的供給,上世紀60年代至80年代,為了更好地整合土地資源發展工業,新加坡政府給予裕廊集團強制征用土地的權力,在規劃中被確定征用的土地業主無權反對,只可對賠償的款額提出上訴。90年代,是有選擇性地回購一些比較低附加值的土地,為以后發展高附加值產業預留足夠的空間。

 2、做好工業園區內企業的產業升級。

 通過建設工業園區,打造產業空間載體。與單獨的工業開發相比,制定整體規劃,實現工業發展和環境保護有序平衡,提升土地生產力水平,同時也對遠期產業預留足夠的發展空間。工業園的開發始終遵循土地利用價值最高、可持續發展的理念。主要是通過有選擇地確定園區的客戶群體,租賃合同結束期和更新期對土地的升級,以及提高容積率等措施對土地進行一體化和綜合化使用。電子和醫藥是土地生產力附加值最高的兩個行業,這兩個行業毫無疑問地成為園區的首選客戶。在“3030”的制度安排下(即簽約入園30年后,可再續約30年),園區的開發者可以在租賃期滿的時候進行土地升級。在過去的10年中,每年停止使用裕廊鎮管理局土地的公司大概有60家,這不僅為布局的重要調整提供了機會,也使裕廊鎮管理局能對土地進行升級。同時,增加土地容積率能大大節約土地,目前,新加坡園區土地容積率是0.42,裕廊鎮管理局計劃到2040年將容積率提高到2.5

 3、創造更多的土地和發展空間,尤其注重土地的多功能立體開發。

 一方面通過填海造地,規劃成東部和西部不同的工業園區,填海計劃從上世紀70年代末到80年代初開始。另一方面還通過建設堆疊式廠房向空中拓展,建設地下儲油庫,創造更多的空間。雖然這些造價比較高,但是相對于土地價格還是值得的。此外,現代建筑強調多功能,垂直整合,裕廊開發的維一科技城就是一個典型的例子。

(二)中觀上,通過行政手段與市場手段相結合的方式,綜合考量土地利用的綜合效益,有效平衡土地利用的經濟、社會、生態需求。

 市場經濟體制中的土地管理可分成三個不同的層次:土地的綜合規劃、土地的分區管理、土地的市場化管理。土地綜合規劃是一種主觀的、經驗性的對土地使用時產生的外部效應的控制措施。但在固定區域、固定土地類別內對土地實行市場化管理則可以利用市場競爭機制改善土地使用效率,因為此時土地的外部效用考慮已經由綜合規劃完成。因此,土地的市場化管理只能在城市土地總體規劃的基本框架下有限地實行。

 新加坡的土地市場以政府土地為主。根據概念性規劃和土地使用計劃形成不同領域的土地市場,如住宅、辦公、酒店、工業、商業、教育等。政府根據每一個市場的土地使用計劃和這個市場特別情形決定土地銷售的模式和進度。

 通過以上措施,新加坡政府很好地協調了經濟發展過程中土地利用的社會需求與經濟需求,協調了產業發展與生態建設之間的關系。其成功之處有二:一是有效穩定了房價。政府提供的供大眾消費的公共住房每平方米價格低于1.5萬元人民幣,由私人市場提供的為高端20%的高收入者和外國人自由購買的商品房平均價格也只在每平方米5萬元左右人民幣。二是生態建設取得了突出成就。1986年到2007年的20多年中,新加坡的人口增加68%,而綠化面積從原來的36%增加到47%

 公共住房集中、集約用地增加了土地的使用效率。而社會財富均衡、社會公平改善使整體社會能夠和諧穩定發展卻是公共住房在用地方面對社會綜合效率的提升。這也是為什么我們應該把新加坡的公共住房制度和土地綜合使用效率聯系在一起的原因。

 新加坡國土資源嚴重不足,然而得益于科學的土地利用規劃,有限的土地獲得了最優化利用,土地的使用以及環境的需求得到了合理平衡,支撐經濟增長和提供優質社會環境兩方面取得了均衡發展。新加坡土地規劃的一大亮點是白色用地,主要是給予用地在功能上更有彈性的發展空間,也給未來不可預測的功能留有發展空間。除污染性用地外,白色用地可容許多種土地類別。它被設于重要節點,如地鐵附近、濱海灣等。在組屋區附近,寧可建高密度而將周邊空出做預留地,而不是將整個地塊一次性開發完成。

(三)微觀上,用市場手段改善土地使用效率,實現土地利用的短期、局部靈活應變。

 新加坡微觀層面的土地管理與利用手段有:對土地管理機構來說,是建立全面、綜合并及時更新的土地信息數據庫,并積極引導社會充分利用這些土地信息,實現土地資源的最優利用。

 對規劃機構和用地者來說,是通過設計的細節,提高土地利用效率,提高土地容積率。例如,新加坡采用了另外兩項特別的土地和人口管理措施來改善交通效率:一是把交通結點建設成綜合公交轉換站和多功能活動中心;把交通的結點(較大的地鐵站)建設成小型的交通樞紐在交通管理中是很自然的土地利用模式。新加坡在所有的22個市鎮中心都設置了綜合地鐵、公共汽車、輕軌、出租車的綜合公交轉換站。在外圍三個較大的區域中心設置大規模的綜合轉換站。此外,新加坡在這些交通中心上附加了許多其他社會功能,如購物、餐飲、醫療、圖書館、郵電、影院、行政和其他公共服務等。用一個或數個大型建筑物把所有活動涵蓋在所謂的一個屋檐下。特別重要的是,在這些綜合中心附近設置高密度住宅區,包括公共住房和私人住房,讓居民出行更加方便、快捷、可靠。通過這樣的人口、交通和綜合服務中心的空間布局,大大減緩路面交通的壓力。二是在商業中心設置高密度住宅區。新加坡在中央商業區和所有區域商業中心內部和附近設置了大量的住宅區,特別是設置大量的公共住房區。這樣的安排可以讓大量服務于市區中心的各種從業人員就地居住,對緩減市區中心的交通壓力非常有效。

 除了利用土地使用政策,新加坡也通過整合交通規劃和城市規劃來管理交通需求。實際上,新加坡的城市規劃和交通規劃是由市區重建局和陸路交通局這兩個不同部門分別承擔的。在進行指定區域的規劃時,市區重建局負責進行包括交通在內的總體設計。在此設計完成以后,陸路交通局對此設計中的交通規劃部分進行評估和測試,通過數學模型和大型仿真軟件模擬未來交通狀況以確定交通設計的容量和分布是否合理,并將信息反饋回市區重建局,完成或者重新修改總體設計。這種運作機制上的耦合設計在一定程度上滿足了系統整合的要求。

 

【參考文獻】

1.柳岸林:《新加坡集約用地舉措及其發展趨勢》,載于《國土資源科技管理》,2005年第4期。

2.劉麗:《新加坡土地節約集約利用的經驗》,載于《資源導刊》,2011年第9期。

3.陳立定:《新加坡工業用地政策對我國工業用地年租制的啟示》,載于《浙江樹人大學學報》,2007年第4期。

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